崔晶：中國情境下政策執(zhí)行中的“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作——基于S河流域治理政策的案例研究
時(shí)間:2023-08-01來源:未知 作者:acebm 點(diǎn)擊:
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摘要：基于S河流域綜合治理政策案例，本研究分析了地方和基層政府如何在多重目標(biāo)和多重政策任務(wù)疊加的不確定情境下采取松緊節(jié)奏變化的政策執(zhí)行行為，繼而在政策“執(zhí)行—修改—適應(yīng)—再修改—再適應(yīng)”中與政策多方行動者形成“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作，最終促成了政策的有效執(zhí)行。“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作是政策行動主體之間的非完全合作治理，體現(xiàn)為正式制度的“嚴(yán)絲合縫”與非正式協(xié)商的“松散關(guān)聯(lián)”、政府部門間的“堅(jiān)持原則”與“靈活變通”、基層政府與民眾間的按程序辦事與權(quán)宜之計(jì)等矛盾形式的共存。“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作作為不確定性的應(yīng)對機(jī)制具有可伸縮性、靈活性和糾錯性的功能特征。在中國情境下，公共政策過程能夠在不斷變化和調(diào)整中得以有效推進(jìn)，有賴于上級領(lǐng)導(dǎo)的支持與基層松緊節(jié)奏變化執(zhí)行的配合，層級政府、企業(yè)、民眾在公共價(jià)值上取得的共識，以及政策跨時(shí)空、跨域的“在地化”修訂與整合。在此意義上，“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作為理解中國政策過程中不同主體間的互動關(guān)系和政策的有效執(zhí)行提供了一種方式。
一、本文研究背景與意義
政策試點(diǎn)、政策試驗(yàn)或者說“摸著石頭過河”已經(jīng)成為中國國家政策創(chuàng)新的重要形式。區(qū)別于有些國家以法律制定為導(dǎo)向的政策過程，中國以政策試點(diǎn)為特征的公共政策運(yùn)行方式，允許在政策制定中改變一些已有規(guī)定來適應(yīng)周圍環(huán)境的變化，并在政策執(zhí)行中不斷調(diào)整。因而，中國的政策制定和執(zhí)行過程經(jīng)常處于不斷變化和調(diào)整的狀態(tài)，地方和基層政府需要同時(shí)面對多重和變動的政策任務(wù)。在多重變動的政策過程中，地方和基層政府的政策執(zhí)行一方面會因?yàn)楦鞣N繁雜而不確定的情境出現(xiàn)應(yīng)接不暇或疲于應(yīng)付的現(xiàn)象；另一方面政策執(zhí)行又會呈現(xiàn)一定的政策效果與有效性。面對這種看似矛盾的現(xiàn)象，我們不禁會有這樣一個(gè)疑問：為什么中國的公共政策過程在各種繁雜任務(wù)疊加與不確定條件下還能夠得以有效推行？在不確定性的外部環(huán)境和變動的政策過程中，面對多重政策任務(wù)的同時(shí)作用，地方和基層政府如何達(dá)成政策目標(biāo)，有效完成政策任務(wù)？
面對變動和復(fù)雜的外部環(huán)境，各國的公共政策過程都更加關(guān)注不確定性的應(yīng)對問題。既有政策理論對不確定情境下行動主體的應(yīng)對機(jī)制缺乏足夠關(guān)注。中國的政策執(zhí)行是在一個(gè)不斷變化與調(diào)整、多重政策任務(wù)同時(shí)發(fā)生作用的情境下發(fā)生和推進(jìn)的。在這一背景下，既有政策過程研究強(qiáng)調(diào)的注意力調(diào)整或者政策企業(yè)家理論都難以解釋政策的有效執(zhí)行。因此，面對中國具體的歷史和現(xiàn)實(shí)場景，我們需要尋找到更有針對性的解釋體系。在變動調(diào)整與多重任務(wù)的政策過程中，需要理解縱橫向政府部門間“松散關(guān)聯(lián)”式的協(xié)作關(guān)系，分析地方與基層官員在這一過程中采取的松緊節(jié)奏變化的政策執(zhí)行行為，以及中央和省級政府最終“提綱挈領(lǐng)”式?jīng)Q定權(quán)的運(yùn)用。
二、主要內(nèi)容
本文的核心研究問題是：在公共政策執(zhí)行過程中，為什么政府部門間、各個(gè)行動主體之間會形成“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作現(xiàn)象？在不斷變化和調(diào)整的政策情境下，面對多重利益和多重政策任務(wù)的同時(shí)作用，地方和基層政府如何在政策“執(zhí)行—修改—適應(yīng)—再修改—再適應(yīng)”的循環(huán)過程中完成公共政策的有效執(zhí)行？換句話說，“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作是如何達(dá)成公共政策有效執(zhí)行的？本文通過一項(xiàng)實(shí)證研究來回答以上問題，通過對S河治理工程歷時(shí)五年的追蹤調(diào)查研究，深描在S河復(fù)航工程和防洪綜合整治工程實(shí)施過程中，政府不同職能部門之間，省、市、縣、鎮(zhèn)政府之間，政府與企業(yè)、民眾之間在政策執(zhí)行過程中采取的松緊節(jié)奏變化的“松散協(xié)作”現(xiàn)象。
基于經(jīng)驗(yàn)材料的梳理分析，本文發(fā)現(xiàn)，中國政策窗口的打開和政策執(zhí)行過程均具有自己獨(dú)特的方式與特征。當(dāng)前的公共政策執(zhí)行過程經(jīng)常處于變動調(diào)整的狀態(tài)，多重政策任務(wù)同時(shí)發(fā)生作用，這樣的政策特征給實(shí)際政策執(zhí)行帶來了一定困境，而政府部門間、政府與企業(yè)和民眾間的“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作，能夠較為有效地應(yīng)對不確定性，部分緩解政策變動帶來的困境，從而提升政策治理績效。本文分別從政策之窗的打開、政策執(zhí)行中行動主體間“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作的形式，以及“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作的功能等三個(gè)方面展開討論，分析“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作如何在動態(tài)變化的政策過程中應(yīng)對不確定性，達(dá)成政策的有效執(zhí)行。本文進(jìn)一步論述了“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作的可持續(xù)性與政策有效執(zhí)行，并對“中國情境”下政策執(zhí)行研究的可能路徑進(jìn)行探討。
三、主要結(jié)論與政策建議
研究發(fā)現(xiàn)，面對不斷變化和調(diào)整的政策過程，地方和基層政府與上級政府、同級職能部門、項(xiàng)目企業(yè)、規(guī)劃設(shè)計(jì)院、民眾之間形成了“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作。在政策執(zhí)行中，“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作表現(xiàn)為正式制度的“嚴(yán)絲合縫”與非正式協(xié)商的“松散關(guān)聯(lián)”、政府部門間的“堅(jiān)持原則”與“靈活變通”、基層政府與民眾間的按程序辦事與權(quán)宜之計(jì)等看似矛盾的協(xié)作形式的共存，體現(xiàn)了這種協(xié)作方式帶來的政策可伸縮性、靈活性、糾錯性等功能特征。當(dāng)然，“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作既包括很多非正式協(xié)商過程，也包含中央和省級政府最終“提綱挈領(lǐng)”式的“拍板”過程。中國的政策過程能夠在不斷變化與調(diào)整中得以有效推進(jìn)，有賴于中央和省級領(lǐng)導(dǎo)的支持與基層松緊節(jié)奏變化執(zhí)行的配合，得益于層級政府、企業(yè)、民眾在公共價(jià)值上取得的共識，以及政策跨時(shí)空、跨域的“在地化”修訂與整合。
本文提出面對變動調(diào)整的政策過程，地方與基層政府及其工作人員在不同時(shí)點(diǎn)上采取了松緊節(jié)奏變化的政策執(zhí)行行為，在政策“執(zhí)行—修改—適應(yīng)—再修改—再適應(yīng)”的過程中，與政策多方行動者在客觀上形成了“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作。作為不確定性的應(yīng)對機(jī)制，“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作是政策行動主體之間的非完全合作治理，理性的制度設(shè)計(jì)與非正式協(xié)商共同發(fā)揮作用，反映了行動主體間既按部就班又靈活機(jī)動的關(guān)系特征。政策過程中的“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作最終促成了政策的有效執(zhí)行，也為理解中國情境下的政策執(zhí)行過程提供了有力論據(jù)。
四、研究貢獻(xiàn)與未來拓展
基于政策執(zhí)行中的“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作概念，本文可能在以下兩方面有助于拓展現(xiàn)有理論。其一，政策執(zhí)行中的“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作將組織理論的“松散關(guān)聯(lián)”概念應(yīng)用到政策分析之中，并與協(xié)作治理理論聯(lián)系起來，提出中國政策執(zhí)行的“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作。同時(shí)，將“松散關(guān)聯(lián)型”治理模式從聚焦縱向政府間關(guān)系，擴(kuò)展到了更廣泛的橫向府際關(guān)系、政府與企業(yè)和民眾之間的關(guān)系之中來討論。“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作是指上下級政府、橫向地方政府、基層政府與企業(yè)和民眾之間在完成上級任務(wù)的目標(biāo)主導(dǎo)下，在客觀而非主動意義上形成的協(xié)作形式，在這一過程中上級政府對于協(xié)作過程的影響較大。中國政策執(zhí)行中的“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作體現(xiàn)了一統(tǒng)體制下“委托—代理”的困境，反映了“理性化組織”與“非理性行為”模式之間的張力，產(chǎn)生了地方和基層政府為緩和這一張力而在政策執(zhí)行行為上的有效安排。這一研究在一定程度上解釋了中國情境下公共政策執(zhí)行過程中不同主體間的關(guān)系與互動過程，有助于講述和理解政策執(zhí)行的“中國故事”。
其二，與很多歐美國家政策推行的法律先行模式不同，中國的政策執(zhí)行是在一個(gè)不斷試驗(yàn)與調(diào)適過程中發(fā)生和推進(jìn)的。在中國的情境下，無論是政策執(zhí)行的過程，還是執(zhí)行的內(nèi)容與特征，都與西方政策執(zhí)行理論的關(guān)注點(diǎn)有所差異。相應(yīng)地，用這些理論來分析中國語境下的政策執(zhí)行不僅會增添較大難度，而且有“橘生江北”的情境困境。因此，基于比較的視野，與現(xiàn)有政策和組織理論進(jìn)行適當(dāng)?shù)膶υ?，根?jù)實(shí)踐自身的邏輯來構(gòu)建理論，這或許是中國政策執(zhí)行研究的必經(jīng)之路。本文提出的中國情境下政策執(zhí)行中的“松散關(guān)聯(lián)式”協(xié)作作為一個(gè)初步探索，旨在以“中國”作為方法和理論，挖掘中國治理的富礦，并展現(xiàn)中國場域政策執(zhí)行主體的互動特征，在與既有理論和其他地區(qū)具體實(shí)踐比較對話的基礎(chǔ)上，探尋中國國家與社會互動的演變軌跡和具有重要意義的制度變遷。
五、寫作、投稿、修改的過程和心得體會
論文的寫作靈感來源于作者多年來對于跨域協(xié)作治理問題和基層政策執(zhí)行理論和實(shí)踐的關(guān)注。西方協(xié)作治理理論在中國的闡釋一直是作者感到困惑的問題。從近年來對于政策執(zhí)行的研究中，我們逐漸發(fā)現(xiàn)基層政策執(zhí)行中似乎蘊(yùn)含著中國式協(xié)作治理的密碼。將政策執(zhí)行與協(xié)作治理聯(lián)結(jié)在一起，或許有助于尋找到協(xié)作治理問題的答案。因此，怎樣以中國情境下的政策執(zhí)行來闡釋協(xié)作治理問題便成為本文最初創(chuàng)作的動機(jī)。
調(diào)研團(tuán)隊(duì)在2017至2021年歷時(shí)5年的田野調(diào)研過程中，對S河流域沿岸多個(gè)地市的水利部門、交通部門、中鐵建公司，以及縣鄉(xiāng)政府、施工企業(yè)和普通民眾，就S河復(fù)航、防洪和環(huán)保等項(xiàng)目，進(jìn)行了參與式觀察和深度訪談。這些生動鮮活的一手調(diào)研資料不僅有助于作者將理論概念與生活世界聯(lián)結(jié)起來，更為我們在已有的研究場域中向深處開掘，進(jìn)行新的理論闡釋，提供了重要的實(shí)證支撐。
本文的修改和發(fā)表離不開《管理世界》審稿專家和編輯老師專業(yè)、細(xì)致地指導(dǎo)和幫助。特別感謝外審專家?guī)纵喌男薷囊庖姡屨撐牡奈淖趾捅磉_(dá)更加凝練和精確，尤其是《管理世界》雜志對于文章長度的寬容也讓作者非常感動。正所謂“學(xué)然后知不足”，學(xué)術(shù)文字的錘煉永無止境，學(xué)術(shù)研究更需要堅(jiān)持不懈。最后，謹(jǐn)以此文致敬公共政策執(zhí)行領(lǐng)域的經(jīng)典研究。
文章來源：
作者：崔晶（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院）
文章刊發(fā)：《管理世界》2022年第6期
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