激發(fā)民間投資活力需要把民營企業(yè)當(dāng)“自己人”
時間:2024-05-28來源:未知 作者:acebm 點擊:
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編者按：
近日，《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營協(xié)議（編制）范本》（2024試行版）（簡稱《范本》）發(fā)布，旨在對地方政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營有了更清晰的規(guī)范和界定。
王牌智庫通過梳理《范本》五大核心要點值得關(guān)注：一是《范本》基于國內(nèi)“建設(shè)—運營—移交（BOT）”實施方式常見條款的條件而編制；二是明確了特許經(jīng)營協(xié)議體系，對實施機構(gòu)和特許經(jīng)營者、項目公司的權(quán)利、義務(wù)及特許經(jīng)營期限有了更清晰的劃分；三是新《范本》將特許經(jīng)營授權(quán)及資產(chǎn)權(quán)屬明確了排他性。同時，授權(quán)內(nèi)容、要素約束、計量尺度、資產(chǎn)移交流程等核心內(nèi)容更加全面，更加細(xì)化；四是項目投融資方面的投資計劃、資金籌措等明確合作雙方的責(zé)任；五是明確了項目工程建設(shè)和運營服務(wù)細(xì)則，對收益方式、監(jiān)管事項、維護計劃、投資概算等有了更加規(guī)范的約定。
與PPP舊模式對比，《范本》解決了PPP）舊模式下存在的問題與矛盾，對不規(guī)范的協(xié)議內(nèi)容進行了規(guī)范化修訂，對PPP模式的本源進行整改，使其回歸本位。《范本》將在很大程度上化解以往舊模式下政府與社會資本之間的合同糾紛、資金往來糾紛等矛盾，對以往缺乏法律保護、監(jiān)管缺失、工期制定不科學(xué)等方面予以新的界定。同時明確多個細(xì)節(jié)條款用于保護甲乙雙方利益，最終在《范本》保障下推動基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域項目真正得以實施。
1、新《范本》出爐，激發(fā)民間資本新活力
《范本》創(chuàng)新引入?yún)f(xié)議書、通用條款、專用條款的三段式合同形式，適用于所有領(lǐng)域的PPP項目?！斗侗尽丰尫诺男盘栵@示：根據(jù)各類PPP項目的特點及“通用條款與專用條款”結(jié)構(gòu)細(xì)化完善使用者付費、可行性缺口補助以及政府付費類型的項目。
在編制理念上，《范本》有如下特點：實現(xiàn)公共利益最大化，提倡風(fēng)險合理分擔(dān)、明確有限追索責(zé)任、規(guī)定行政適度監(jiān)督原則、建立全生命周期綜合考核機制、推行工程總承包方式、構(gòu)建多元化糾紛解決機制、引入政府方出資人代表見證簽約機制等。
對項目雙方合作協(xié)議的情況及權(quán)利義務(wù)劃定，《范本》明確指出，甲方為實施機構(gòu)，乙方為特許經(jīng)營者或項目公司。甲方需要保證項目已得到政府有關(guān)部門的審核或初步確認(rèn),需要協(xié)助乙方申請和辦理有關(guān)項目必需的行政許可或批文，需要協(xié)助乙方依法申請相關(guān)獎勵資金、稅收優(yōu)惠政策等。乙方需要確保項目建設(shè)和產(chǎn)出技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等符合相關(guān)要求，可在項目運營過程中合法創(chuàng)新經(jīng)營模式獲取收益，可將項目運營部分工作委托甲方認(rèn)可的第三方機構(gòu)實施，需要以定期報告形式反映項目特許經(jīng)營投資、建設(shè)、運營、收費等基本情況。
同時，對特許經(jīng)營期限、項目資產(chǎn)及權(quán)屬、項目前期土地問題、項目投融資、工程建設(shè)、運營服務(wù)、特定監(jiān)管事項和措施等均有明確的劃定?？梢灶A(yù)見，基于《范本》的規(guī)范性細(xì)則，未來的新PPP項目將釋放三大利好：
一是打通社會資本參與城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的渠道，確立民間資本運營政府項目的主體責(zé)任，擴大了民間資本投資的市場空間，促進社會資本要素的優(yōu)化配置與合理流動，充分市場機制的賦能作用；
二是提高公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)的市場化、專業(yè)化運營效能和質(zhì)量水平，有效遏制地方政府隱性債務(wù)新增趨勢，促進PPP項目規(guī)范、健康、有序和可持續(xù)發(fā)展，促進PPP項目陽光運行；
三是為民營企業(yè)發(fā)展提供重要機遇，將有效提振民營企業(yè)的市場信心和投資信心，對促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展意義重大。
2、PPP模式核心問題思辨
PPP模式（政府與社會資本合作）實施以來，對改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用有目共睹，但同時也暴露出不少問題，如舊機制下運作的PPP項目主要由政府付費，沒有強調(diào)特許經(jīng)營，參與PPP項目的央企和國企居多。而PPP項目具有一定的公益性、專業(yè)性、風(fēng)險性，尤其是資金投入巨大，對民營企業(yè)而言，融資難、周期長、回報低等現(xiàn)實因素很大程度上制約了民營企業(yè)進入的門檻，導(dǎo)致相當(dāng)一部分社會資本對參與PPP項目的動力與信心不足，由此形成“惡性循環(huán)”，地方政府財政支出如同滾雪球般越來越大，更不利于PPP項目的推進。
近兩年來，隨著“最大程度鼓勵民營企業(yè)參與”的呼聲越來越強，特許經(jīng)營權(quán)及相關(guān)管理程序也逐漸完善?！斗侗尽返某雠_應(yīng)運而生，順勢而成，以解決PPP舊模式核心問題而存在。值得一提的是，新“范本”規(guī)定的政府和社會資本共擔(dān)風(fēng)險的形式、以公開招標(biāo)競爭甄選特許經(jīng)營者的方式、以及保護特許經(jīng)營權(quán)設(shè)置的排他性等，將規(guī)避委托、單一來源采購等方式造成的無競爭、無保障后果。
如此一來，有利于暢通民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的渠道，拓寬民間投資空間，有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)運營水平，有利于遏制新增地方政府隱性債務(wù)，確保規(guī)范發(fā)展。
其中，既有政府與社會資本的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，又兼具雙方的契約精神和履約行動。能不能合理、合規(guī)推進，牽涉更多民間資本對與政府合作的信心，關(guān)系著雙方合作能否在“陽光下”進行權(quán)益分配。這就需要政府把民營企業(yè)和民營企業(yè)家切實當(dāng)作自己人對待，合作共贏，全力助推合作項目高效運營和高質(zhì)量推進。
需要思考的是，《范本》所列的協(xié)議條款，政府和社會資本是否能嚴(yán)格按照約定履行？這其中仍存在一定的疑惑，如社會資本融資是否有新通道？融資門檻是否有所放松？政府與社會資本合作項目的資金是否有安全監(jiān)管和監(jiān)管機制？雙方合作期間的法律保障是否有公平性？單個合作項目是否有系統(tǒng)化解決方案以確保項目可持續(xù)進展？
3、PPP新機制的智庫觀點
政府與社會資本合作項目特許經(jīng)營權(quán)從本質(zhì)上看，是一項制度安排和重要的合作機制。從特許經(jīng)營權(quán)的特點看，具有契約關(guān)系、知識產(chǎn)權(quán)授權(quán)、投資與擁有、費用支付、持續(xù)性關(guān)系5大特點；從預(yù)期目標(biāo)來看，是為了更有效地推進公共事業(yè)發(fā)展的資源要素優(yōu)化配置，提升服務(wù)質(zhì)量，推動公共事業(yè)發(fā)展，緩解政府財政壓力。
結(jié)合《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部〈關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見〉的通知》（國辦函〔2023〕115號）來看，聚焦使用者付費項目，形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流預(yù)期，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政支出。
同時，新機制將特許經(jīng)營期限延長至40年，投資規(guī)模大、回報周期長的項目還可以適當(dāng)延長，允許在項目建設(shè)期依法依規(guī)接受政府投資支持，明確通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營者所有。
新機制下，所有基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的政府和社會資本合作項目均須采用基于使用者付費的特許經(jīng)營模式，具體實施方式主要包括建設(shè)—運營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）、設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—移交（DBFOT）等。
在王牌智庫看來，《范本》的出臺，既有嚴(yán)防地方政府新增隱性債務(wù)的作用，又對社會資本在投融資、建設(shè)、運營等方面有示范指引作用。能夠最大程度地激發(fā)民營企業(yè)、民營企業(yè)家的自主性和投資活力，以實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)穩(wěn)健運營。但在實施的過程中仍需注意三點：
一是合作的PPP項目必須嚴(yán)格按照《范本》明確的權(quán)責(zé)利執(zhí)行，以確保雙方利益；
二是特許經(jīng)營期限必須明確，以保障社會資本的投資回報和公共利益不受損害；
三是合作過程中，萬不能缺失監(jiān)管，預(yù)案在前，必要時導(dǎo)入第三方智庫機構(gòu)助政支持，加強PPP項目的頂層設(shè)計和系統(tǒng)化解決方案，促進項目的市場化資源優(yōu)化配置和效能提升。
從角色定位看，政府的角色側(cè)重于項目引導(dǎo)及監(jiān)督管理，社會資本和國企、央企的主要角色是合作方、主力軍。合作雙方都需要有一定契約精神和約束機制，強化責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)。
王牌智庫認(rèn)為，一是要進一步完善特許經(jīng)營權(quán)的法律法規(guī)體系，加強監(jiān)管和評估機制建設(shè)；二是需要進一步通過制度保障優(yōu)化政府和社會資本合作機制，提升社會資本的“合作安全感”；三是“市場化運營”，政府與社會資本合作需要公平性推進，可借助市場競爭機制，優(yōu)化市場環(huán)境。
如此，才會有更多優(yōu)質(zhì)的PPP項目涌出，最終實現(xiàn)通過調(diào)動社會資本方的積極性實現(xiàn)公共利益最大化的目的。
結(jié)語
在PPP項目中，特許經(jīng)營權(quán)的應(yīng)用廣泛，涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)、環(huán)境保護等多個領(lǐng)域。特許經(jīng)營權(quán)是指“國家和地方政府根據(jù)公共事業(yè)、公共安全、社會福利的需要或法律的規(guī)定，授權(quán)企業(yè)生產(chǎn)某種特定的產(chǎn)品或使用公共財產(chǎn)或在某地區(qū)享有經(jīng)營某種業(yè)務(wù)的獨占權(quán)。”
作為社會資本與政府間PPP項目合作的重要橋梁，特許經(jīng)營權(quán)對確保社會資本在合法、規(guī)范的前提下參與公共項目的建設(shè)和運營有著重要保障作用。國內(nèi)成功的案例顯示，政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)推進PPP項目，的確起到了提升PPP項目服務(wù)質(zhì)量、運營效率和回收政府投資、減輕財政壓力的目的。而且長達(dá)40年或更長時間的合作周期，有利于政府和社會資本保持持續(xù)性的契約關(guān)系，對合作項目本身的穩(wěn)定推進也是一種保障。由此可見，《范本》的出臺，不僅給PPP項目帶來更加科學(xué)、更加規(guī)范、更加專業(yè)、更加系統(tǒng)的制度保障，也給民間資本提供了更多的投資機遇和投資方向。
（作者：王牌智庫首席專家、董事長 上官同君）
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