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新舊對(duì)比：PPP新機(jī)制“新”在哪里？

對(duì)比PPP舊機(jī)制，此次新機(jī)制體現(xiàn)在PPP的管理責(zé)任分工、回報(bào)機(jī)制、項(xiàng)目類型及期限、主要參與方、政策保障及激勵(lì)機(jī)制等方面。

以往PPP業(yè)務(wù)管理由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部?jī)刹课绰氊?zé)分工推進(jìn)，“兩大體系，兩套系統(tǒng)”導(dǎo)致兩部委意見(jiàn)不一致，出臺(tái)的政策法規(guī)相互矛盾。此次新機(jī)制規(guī)定“全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式”，而國(guó)家發(fā)改委“牽頭做好特許經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)工作”，實(shí)際上意味著PPP的管理責(zé)任由兩部委之爭(zhēng)變?yōu)閱尾块T勝出，未來(lái)將由國(guó)家發(fā)改委單部門負(fù)責(zé)牽頭推進(jìn)。

王牌智庫(kù)認(rèn)為，管理工作要有統(tǒng)一的要求，由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)牽頭，避免政策打架，聚焦“特許經(jīng)營(yíng)”將PPP有效盤活。

舊機(jī)制中涉及的回報(bào)機(jī)制主要有三種：使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助（后兩種回報(bào)機(jī)制涉及到政府財(cái)政資金的使用），且允許符合條件的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理。

新機(jī)制規(guī)定，“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目”，且“不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任”。但“政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本”。

王牌智庫(kù)認(rèn)為，PPP運(yùn)行10年，經(jīng)歷了“野蠻式”高速增長(zhǎng)、惡意炒作和監(jiān)管不力等階段，異化為地方融資手段，加劇了地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和確保財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行成為重中之中，新機(jī)制要求對(duì)PPP項(xiàng)目“大整肅”，“精準(zhǔn)”選定“聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目”才能為PPP項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)找到“生路”。

對(duì)項(xiàng)目領(lǐng)域，舊機(jī)制更寬泛，明確“廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)”；新機(jī)制更為聚焦、細(xì)化，要求PPP項(xiàng)目限定于有經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目，要求合理把握重點(diǎn)領(lǐng)域。

對(duì)期限上，舊機(jī)制未提及項(xiàng)目年限問(wèn)題，其中，2015年國(guó)家發(fā)改委等部委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長(zhǎng)不超過(guò)30年”。新機(jī)制將特許經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)至40年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目還可以適當(dāng)延長(zhǎng)。

王牌智庫(kù)認(rèn)為，PPP新機(jī)制下聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，需要通過(guò)延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期限來(lái)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收回投資、吸引民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入，體現(xiàn)出特許經(jīng)營(yíng)期限與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目長(zhǎng)回報(bào)周期相匹配的原則，意味著未來(lái)PPP項(xiàng)目要堅(jiān)定走好小規(guī)模、長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的“新路”。

舊機(jī)制提出，“鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多參與機(jī)會(huì)，大幅拓展社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本的發(fā)展空間”。

新機(jī)制明確要“優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與”“最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目”，并制定《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023版）》。

王牌智庫(kù)認(rèn)為，以往PPP運(yùn)行陷入“走樣”誤區(qū)，民企中標(biāo)難、中標(biāo)項(xiàng)目質(zhì)量差、融資難、融資貴、回款難、退出路徑不通暢等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題廣泛存在，參與主體最終由民企逐漸演變?yōu)閲?guó)企、央企為主，“優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)”是對(duì)參與對(duì)象的“強(qiáng)力糾偏”。

一是土地要素保障。PPP舊機(jī)制提出“實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地”。PPP新機(jī)制明確“兩個(gè)支持”和“一個(gè)探索”：“支持在不改變項(xiàng)目地表原地類和使用現(xiàn)狀的前提下，利用地下空間進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)”“支持依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度”“探索分層設(shè)立國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)”。

二是融資方式創(chuàng)新。PPP舊機(jī)制提出“鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮中長(zhǎng)期貸款優(yōu)勢(shì)，參與改造政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)拓寬項(xiàng)目融資渠道”。PPP新機(jī)制一方面鼓勵(lì)采用預(yù)期收益質(zhì)押等方式為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供融資外；另一方面，“積極支持符合條件的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）”。

三是激勵(lì)機(jī)制方面。PPP舊機(jī)制更多強(qiáng)調(diào)“補(bǔ)償成本、合理收益”。PPP新機(jī)制明確“通過(guò)加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營(yíng)者所有”。

王牌智庫(kù)認(rèn)為，新機(jī)制對(duì)土地、金融及激勵(lì)機(jī)制的創(chuàng)新要求更細(xì)化、具體，這是對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行提出了更高的發(fā)展要求，對(duì)參與主體的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力提出更強(qiáng)的考驗(yàn)。

新老劃斷：存量項(xiàng)目分類處理穩(wěn)妥推進(jìn)

財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)被廢止，存量項(xiàng)目何去何從備受市場(chǎng)關(guān)注。據(jù)了解，如何處理PPP項(xiàng)目存量，原則上市采取“新老劃斷”方式來(lái)處理。即，2023年2月PPP項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購(gòu)程序的項(xiàng)目，以及后續(xù)新實(shí)施的PPP項(xiàng)目，均應(yīng)按照新機(jī)制執(zhí)行。下一步，存量項(xiàng)目需要按照審計(jì)整改、已運(yùn)營(yíng)、在建、未開(kāi)工等分類處理。

一是審計(jì)整改項(xiàng)目分類分時(shí)限推進(jìn)整改。立行立改類項(xiàng)目，要在60日內(nèi)整改；分階段整改類，要在1年內(nèi)整改；持續(xù)整改類要在5年內(nèi)整改。另外，涉及隱性債務(wù)的項(xiàng)目，要納入監(jiān)測(cè)化解。

二是已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)按合同嚴(yán)格履約。已經(jīng)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)已完成有效投資，形成了固定資產(chǎn)，政府方和社會(huì)資本方應(yīng)按合同嚴(yán)格履約，重點(diǎn)做好以下工作：一是合理合規(guī)按效付費(fèi)。地方政府對(duì)已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目要按合同依法履約，足額安排預(yù)算，及時(shí)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)并按績(jī)效結(jié)果付費(fèi)，確保項(xiàng)目繼續(xù)有序規(guī)范實(shí)施，提升運(yùn)營(yíng)質(zhì)效，保障公共服務(wù)供給。具備價(jià)格調(diào)節(jié)條件的，可以通過(guò)聽(tīng)證等方式理順使用者付費(fèi)價(jià)格。二是盤活閑置低效資產(chǎn)。對(duì)建成后長(zhǎng)期閑置或運(yùn)營(yíng)績(jī)效低下的項(xiàng)目，地方政府要結(jié)合項(xiàng)目情況研究針對(duì)性措施，靈活采取創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式、引入先進(jìn)技術(shù)、提升運(yùn)營(yíng)效率等多種方式盤活資產(chǎn)、挖掘潛在價(jià)值。此外，對(duì)于已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，一定要開(kāi)展追蹤評(píng)價(jià)。

三是在建項(xiàng)目不能增加地方政府負(fù)擔(dān)。在建項(xiàng)目，應(yīng)重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目合規(guī)性進(jìn)行全面規(guī)范管理，確保項(xiàng)目不新增隱性債務(wù)，不額外增加地方政府負(fù)擔(dān)。但也要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際，穩(wěn)妥推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，確保不引起社會(huì)問(wèn)題。一是聚焦在建項(xiàng)目重點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)存在政府變相舉債、設(shè)置民企參與壁壘、項(xiàng)目損失浪費(fèi)、政府推責(zé)攬權(quán)、中介服務(wù)違規(guī)以及借道搭車搞商業(yè)開(kāi)發(fā)、違規(guī)興建樓堂館所和形象工程等問(wèn)題的，地方政府要舉一反三，進(jìn)一步采取針對(duì)性措施，建立整改長(zhǎng)效機(jī)制，確保問(wèn)題整改到位；二是聚焦在建項(xiàng)目重點(diǎn)地區(qū)，對(duì)審計(jì)指出問(wèn)題項(xiàng)目較多、當(dāng)?shù)卦诮?xiàng)目規(guī)模較大、地方財(cái)力較為緊張，特別是專項(xiàng)審計(jì)指出存在將PPP異化為政府融資平臺(tái)和變相舉債工具等問(wèn)題的地區(qū)，項(xiàng)目所在地政府要切實(shí)扛起主體責(zé)任，進(jìn)一步明確整改方向、整改要求和整改任務(wù)，并將存量項(xiàng)目處理與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解結(jié)合起來(lái)；三是嚴(yán)防在建項(xiàng)目停擺爛尾。對(duì)各方按已簽訂合同依法履約的項(xiàng)目，要維護(hù)各參與方合法權(quán)益。對(duì)需要整改的項(xiàng)目，確保整改規(guī)范到位后繼續(xù)實(shí)施；短期內(nèi)確難整改的，地方政府要制定穩(wěn)妥有序處置方案，盡量減少損失浪費(fèi)，決不能一停了之。

四是未開(kāi)工項(xiàng)目存在問(wèn)題要先整改。未開(kāi)工項(xiàng)目是最重要的一類，存在問(wèn)題的項(xiàng)目，首先要進(jìn)行整改。未開(kāi)工項(xiàng)目中，不給予缺口補(bǔ)助的完全使用者付費(fèi)，可繼續(xù)推進(jìn)；其他的項(xiàng)目一律從嚴(yán)處置，加強(qiáng)預(yù)算和債務(wù)管理。政府的補(bǔ)貼只能用于補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。有收益的未開(kāi)工項(xiàng)目，政府承擔(dān)全部建設(shè)成本，通過(guò)預(yù)算在限額內(nèi)發(fā)行專項(xiàng)債券籌集建設(shè)資金；沒(méi)有收益項(xiàng)目，政府通過(guò)預(yù)算安排和在限額內(nèi)發(fā)行地方政府一般債券籌集建設(shè)資金。通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式規(guī)范引入經(jīng)營(yíng)主體運(yùn)營(yíng)，對(duì)運(yùn)營(yíng)可適當(dāng)補(bǔ)貼。

智庫(kù)觀察：PPP新機(jī)制的運(yùn)行呼喚更多要素保障

從國(guó)內(nèi)近幾年P(guān)PP市場(chǎng)表現(xiàn)看，呈現(xiàn)市場(chǎng)規(guī)模下降、財(cái)政依賴嚴(yán)重、社會(huì)資本參與不足等問(wèn)題，本次PPP新機(jī)制無(wú)疑將PPP市場(chǎng)帶入“2.0”時(shí)代。王牌智庫(kù)認(rèn)為，在新的PPP機(jī)制下，未來(lái)PPP項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行需要一改既往的種種弊病，更需要有更多要素保障：

一是特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)制度、規(guī)則等需持續(xù)修訂完善

“115號(hào)文”公布實(shí)施之后，國(guó)家發(fā)改委已發(fā)布基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（修訂征求意見(jiàn)稿）》，進(jìn)一步理順特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目全生命周期程序和管理要求，為推行PPP新機(jī)制營(yíng)造良好制度環(huán)境。此外，按照新機(jī)制的相關(guān)要求，國(guó)家發(fā)展改革委還要制定特許經(jīng)營(yíng)方案編寫大綱、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議范本和實(shí)施細(xì)則等，規(guī)范引導(dǎo)PPP新機(jī)制特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目穩(wěn)健運(yùn)行。

二是“國(guó)民共進(jìn)”將成新的發(fā)展方向

雖然PPP新機(jī)制著重強(qiáng)調(diào)優(yōu)選民企參與，有重大政策利好和政策紅利。由于PPP項(xiàng)目投資體量大、合作周期長(zhǎng)、涉及主體多且關(guān)系復(fù)雜，加之PPP實(shí)踐中普遍出現(xiàn)民企中標(biāo)難、中標(biāo)項(xiàng)目質(zhì)量差、融資難、融資貴、回款難、退出路徑不通暢等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，民企對(duì)PPP新機(jī)制仍持有較大懷疑和觀望態(tài)度。如何破除民企參與PPP新機(jī)制項(xiàng)目僵局，成為政企雙方不容忽視的重要課題。圍繞特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單，由國(guó)資與民資開(kāi)展混合所有制合作，或?qū)⒊蔀閮?yōu)勢(shì)互補(bǔ)、國(guó)民共進(jìn)的破局思路。當(dāng)然，在國(guó)民共進(jìn)合作中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注PPP新機(jī)制項(xiàng)目的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、分配權(quán)和監(jiān)督權(quán)的機(jī)制設(shè)計(jì)，助力實(shí)現(xiàn)各方共贏局面。

三是對(duì)參與主體的專業(yè)化能力提升提出更高要求

新機(jī)制確立的項(xiàng)目回報(bào)模式強(qiáng)化了特許經(jīng)營(yíng)“專業(yè)人做專業(yè)事”的理念，而項(xiàng)目可實(shí)現(xiàn)的收益水平也更多取決于社會(huì)資本的專業(yè)能力，對(duì)政府方和社會(huì)資本等相關(guān)參與主體都提出了更高的要求。未來(lái)，在特許經(jīng)營(yíng)的前期策劃、競(jìng)爭(zhēng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等階段，政府方、社會(huì)資本方及金融機(jī)構(gòu)等都要嚴(yán)格按照新機(jī)制的要求，確保項(xiàng)目可行性論證、風(fēng)險(xiǎn)防控、財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)測(cè)算、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的平衡、項(xiàng)目需求管理和生產(chǎn)組織、貸款策略等方面展現(xiàn)出專業(yè)化水準(zhǔn)。

四是在司法層面增強(qiáng)對(duì)于社會(huì)投資人的利益保障

“115號(hào)文”規(guī)定：“對(duì)因特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議引發(fā)的各類爭(zhēng)議，鼓勵(lì)通過(guò)友好協(xié)商解決，必要時(shí)可根據(jù)爭(zhēng)議性質(zhì)，依法依規(guī)申請(qǐng)仲裁、申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政、民事訴訟，妥善處理解決。”該規(guī)定具有建設(shè)性的指導(dǎo)意義，期待后續(xù)修法階段和司法機(jī)關(guān)適用法律能夠切實(shí)尊重政企雙方約定，為民企等投資人提供低成本、多樣化、集約式糾紛解決方式，切實(shí)守護(hù)好投資人退出路徑暢通的最后一道防線。

小結(jié)

由發(fā)改委牽頭、以特許經(jīng)營(yíng)模式為主的PPP新機(jī)制，有望通過(guò)“正本清源”來(lái)真正推動(dòng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)行，助力PPP模式邁入高質(zhì)量發(fā)展新階段。

革故方能鼎新，新機(jī)制讓PPP模式得以重啟，希望新機(jī)制的運(yùn)行，能切實(shí)避免上一階段所走的彎路，各地政府要堅(jiān)定聚焦“使用者付費(fèi)項(xiàng)目”不走偏，堅(jiān)持探索“特許經(jīng)營(yíng)”，參與民營(yíng)企業(yè)著力提升專業(yè)化運(yùn)營(yíng)能力，切實(shí)起到“不新增地方政府財(cái)政支出責(zé)任”的作用，讓正本清源“大整肅”后的PPP發(fā)展之路真正走得穩(wěn)健、長(zhǎng)遠(yuǎn)，護(hù)航各地城市運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)、安全發(fā)展。