導讀：
二十大報告指出：中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。這表明，新時代中國經(jīng)濟社會發(fā)展的主旋律是中國式現(xiàn)代化。為此，中國式縣域現(xiàn)代化的重要標志是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，這也是夯實“底盤經(jīng)濟”、筑牢“現(xiàn)代化”之基的戰(zhàn)略導向。
“郡縣治，天下安。”新時代的中國式現(xiàn)代化治理，是國家治理體系建設和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎和支撐;而中國式縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，則是新發(fā)展階段完整準確全面貫徹新發(fā)展理念和構(gòu)建新發(fā)展格局的集中體現(xiàn)。作為全國農(nóng)業(yè)大省，河南如何實現(xiàn)人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，為中國式縣域現(xiàn)代化和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展模式創(chuàng)新，提供可借鑒的“河南實踐”和“中國方案”。中國式縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需要頂層設計戰(zhàn)略和系統(tǒng)解決方案。為發(fā)揮好高端智庫“智囊團”和“思想庫”作用，即日起，頂端新聞·中原策與王牌智庫聯(lián)合推出“中國式縣域現(xiàn)代化”專題，深入探索和發(fā)現(xiàn)中國式縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的“河南樣本”。
二十大報告提出：促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系。
二十大報告強調(diào)了“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略，在推進中國式現(xiàn)代化建設的進程中，是統(tǒng)領(lǐng)和帶動地方經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的導向和旗幟。遵循區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略要求，夯實縣域“底盤經(jīng)濟”，筑牢縣域“現(xiàn)代化”之基，無疑是我國縣域高質(zhì)量發(fā)展順勢突圍的時代機遇和必由之路。尤其是經(jīng)濟基礎薄弱的縣域地區(qū)發(fā)展，有望進一步獲得區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策紅利與社會資源市場化配置的幫扶。
因此，地方政府要充分認識形勢，看準方向和目標，把握好縣域經(jīng)濟發(fā)展的機遇，以中國式現(xiàn)代化發(fā)展理念和發(fā)展思維，統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)中國式縣域經(jīng)濟特色發(fā)展，努力開創(chuàng)中國式縣域協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。
01
從平衡走向協(xié)調(diào)：
持續(xù)引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟未來走向
二十大報告提出，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系。體現(xiàn)了我國經(jīng)濟從平衡到協(xié)調(diào)，持續(xù)引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新生態(tài)空間布局走向。
在推進中國式現(xiàn)代化的中心任務進程中，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系的重要保障。實現(xiàn)中國式區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，需要構(gòu)建中國式新發(fā)展格局，要求不同區(qū)域形成協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代化生動局面。因為，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是從根本上解決我國區(qū)域發(fā)展長期存在的不平衡不充分不協(xié)調(diào)的主要矛盾和問題，也是化解過去高速發(fā)展過程中積累的矛盾與問題，深化發(fā)展改革，促進市場化發(fā)育成熟，優(yōu)化國土發(fā)展空間的重要途徑。
回顧改革開放40多年來，我國區(qū)域經(jīng)濟在發(fā)展過程中，由于種種不平衡的因素和發(fā)展模式，在不同區(qū)域、領(lǐng)域積攢了諸多不平衡的矛盾問題。伴隨矛盾問題的不斷轉(zhuǎn)化升級，國家推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略也適時調(diào)整和不斷強化。
黨的十八大以來，黨中央高瞻遠矚、審時度勢地先后提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設、中部高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略及西部大開發(fā)等一系列新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是推進東西部合作發(fā)展戰(zhàn)略，其目的就是促進我國經(jīng)濟社會區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)中國式高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。
現(xiàn)階段，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)形成地方黨委政府的發(fā)展共識，并得以在全國不同區(qū)域廣泛實踐。二十大報告再次高度強調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步為中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展作出區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系長期規(guī)劃和部署。
發(fā)展不平衡是區(qū)域經(jīng)濟的一種普遍客觀存在，唯有在發(fā)展中不斷動態(tài)調(diào)整發(fā)展格局，方能實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相對平衡;只有發(fā)展平衡，才能踐行市場化縱深。這就要求正視發(fā)展過程中的問題，以協(xié)調(diào)發(fā)展作為解決不平衡的方略，通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)化解問題。
02
縣域協(xié)調(diào)發(fā)展需要著力破解三大難題
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展指明了方向，也明確了發(fā)展目標，即優(yōu)化經(jīng)濟布局和國土空間體系。
推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縣域?qū)用嫘枰ζ瞥箅y題：
一是需要走出傳統(tǒng)競爭的發(fā)展怪圈。推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，預示著我國城市發(fā)展要從單純的城市競爭時代全面進入新型城鎮(zhèn)化等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新時代。不可否認，在過去的長期發(fā)展中競爭是推動縣域發(fā)展的強大動力，但是也帶來了生態(tài)資源破壞、環(huán)境污染、財政資金浪費、資源低效利用等問題，這是當前阻礙縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要原因。
一方面，地方生態(tài)環(huán)境破壞往往受“以鄰為壑”傳統(tǒng)思維的影響，往往只考慮“一縣一域”的環(huán)境保護問題，而對其他地區(qū)的環(huán)境帶來破壞或者身受其害的其他地區(qū)的環(huán)境破壞，漠然視之。這與推動生態(tài)保護和綠色發(fā)展的理念是背離的。在當前國家強調(diào)流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的背景下，地方政府必須加強在環(huán)保領(lǐng)域的合作，共贏發(fā)展的良好生態(tài)條件。
另一方面，政府間的招商競爭、企業(yè)間的市場競爭也造成了大量的低水平重復建設，導致政府財政資金的極大浪費和資源低效耗能，從而導致地方財力難以實現(xiàn)高水平的基礎設施建設和公共服務設施建設。地方經(jīng)濟發(fā)展方式粗放、零散，經(jīng)濟綜合效益水平難以提升，不利于協(xié)調(diào)發(fā)展基礎的穩(wěn)定。
二是需要以產(chǎn)業(yè)差異化為協(xié)調(diào)發(fā)展的主基調(diào)。從目前縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度看，縣域之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化嚴重，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比仍然過重，而生產(chǎn)力要素錯配造成資源浪費、耗能污染、效率不高，尚未形成跨區(qū)域的聯(lián)動協(xié)同發(fā)展的基礎形態(tài)。主要是因為，臨近縣域之間往往因資源稟賦、區(qū)位條件大致相當，加之歷史原因形成了相似雷同的產(chǎn)業(yè)格局。各地在謀劃發(fā)展、引進新項目投資時，往往會引進同類項目，例如農(nóng)業(yè)種植、特色小鎮(zhèn)、農(nóng)產(chǎn)品加工制造等，一定程度上也加重了產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化和爭奪同類資源等問題。
因此，縣域經(jīng)濟必須走協(xié)調(diào)發(fā)展之路，必須以產(chǎn)業(yè)差異化為原則，立足區(qū)位優(yōu)和資源稟賦發(fā)揮比較優(yōu)勢，因地制宜培育和壯大主導產(chǎn)業(yè)，培育主導產(chǎn)業(yè)鏈和新興經(jīng)營主體，營造縣域之間差異化特色化的發(fā)展格局，構(gòu)建縣域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系。
三是需要探索新的發(fā)展路徑。通常講，行政區(qū)劃是阻礙和局限區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要原因。以往撤縣建市設區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整策略是推動區(qū)域整合發(fā)展的優(yōu)先策略，但也帶來了城市發(fā)展攤大餅、新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高等問題。當前“嚴控撤縣建市設區(qū)”，被列為提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要內(nèi)容之一，“嚴控”成為明確的基調(diào)。
因此，不管從自身實際情況還是未來區(qū)域發(fā)展來看，撤縣設區(qū)的硬辦法需要慎之，需要加快探索柔性通路。通過產(chǎn)業(yè)連接、交通聯(lián)通，以跨行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)空間開發(fā)模式，走融合發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展之路。
03
縣域協(xié)調(diào)發(fā)展需要打好“外聯(lián)內(nèi)優(yōu)”牌
二十大報告再次為中國式高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展按下“快進鍵”?？h域高質(zhì)量發(fā)展，已經(jīng)不單是“一縣一域”的發(fā)展之事，依托區(qū)域協(xié)調(diào)才是戰(zhàn)略保障?？h域高質(zhì)量發(fā)展進入聯(lián)動發(fā)展的新時代，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是實現(xiàn)縣域高質(zhì)量發(fā)展的應有之義，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的主旋律。
推進縣域經(jīng)濟體實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要著力圍繞“外聯(lián)內(nèi)優(yōu)”組合拳，練好6大招式：
外聯(lián)：推進縣域與周邊縣市、市際、省際乃至國內(nèi)其他關(guān)聯(lián)縣市的區(qū)域協(xié)調(diào)合作。從縣域高質(zhì)量發(fā)展所處的外循環(huán)來看，以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式逐漸形成，縣域與所處城市群、城市圈、中心城市及周邊城市融合互動發(fā)展進一步加強，縣域借勢發(fā)展的同時，在一定程度上降低大城市“虹吸效應”帶來的副作用。
招式一：主動對接融入都市圈、城市群建設。縣域發(fā)展，不是一縣一域之事，不能孤島式發(fā)展，也不可單打獨斗各自為政，必須跳出縣域來重新審視縣域，謀劃發(fā)展縣域。當下，各縣市要搶抓城市群、都市區(qū)和都市圈建設的發(fā)展機遇和政策紅利，與城市能級更高的國家級中心城市或區(qū)域副中心城市等開展全方位對接，加快交通基礎設施和公共服務“一體化”“同城化”進程，依托城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)城融合通路，積極承接中心城市的資源和產(chǎn)業(yè)外溢，協(xié)同開展生態(tài)保護和環(huán)境治理，共同構(gòu)建分工合作、功能互補、錯位發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟新格局。
招式二：積極探索建立跨區(qū)域協(xié)同合作機制。協(xié)同合作，需要地方政府引領(lǐng)和帶頭推動，通過政府之間協(xié)作關(guān)系的建立，通過學習互鑒，找到推動經(jīng)濟發(fā)展的合作路徑。推動跨區(qū)域協(xié)同合作，必須要積極破除因行政區(qū)域劃分帶來的各種障礙。在行政區(qū)劃調(diào)整政策收緊的背景下，各地政府要加快探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的發(fā)展舉措，要在跨行政區(qū)域范圍內(nèi)更好地推動和實施要素優(yōu)化組合及合理流動。
具體來說，兩地政府應在尊重各自行政管轄權(quán)的前提下，從大局出發(fā)，對涉及跨區(qū)域發(fā)展的事項、產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)經(jīng)濟政策等進行充分交流，相互啟發(fā)。政府間的跨區(qū)域合作關(guān)系，包含兩種類型:一是同一省域或市域內(nèi)不同城市政府建立互相交流、考察學習的工作機制;二是建立跨區(qū)域的政府合作對接機制，通過發(fā)達城市與落后城市之間合作機制的建立，推動落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。
招式三：活用“飛地經(jīng)濟”發(fā)展模式。發(fā)展“飛地經(jīng)濟”，不僅是破解縣域經(jīng)濟滯后、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)薄弱的重要抓手，更是實現(xiàn)多區(qū)域優(yōu)勢疊加、合作共贏的有效途徑。一方面，縣域經(jīng)濟體可充分利用“飛入地”資源優(yōu)勢，使資本、技術(shù)、人才、市場等生產(chǎn)要素短缺問題得到緩解或解決，優(yōu)勢互補，資源共享，縮小發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)的差距;另一方面，縣域經(jīng)濟體通過“飛地模式”打開區(qū)域限制的藩籬，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合，利益同享。
內(nèi)優(yōu)： 推進縣域協(xié)調(diào)發(fā)展，著力點包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城互動、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動等。從縣域高質(zhì)量發(fā)展所處的內(nèi)循環(huán)來看，“城鄉(xiāng)二元”壁壘逐漸破除，城鄉(xiāng)融合發(fā)展進一步加速，以縣城、小城鎮(zhèn)為代表的新型城鎮(zhèn)化載體發(fā)展?jié)摿ν癸@。推動縣市區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要以“主題城市+特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)+美麗鄉(xiāng)村”三大投資抓手為引領(lǐng)，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城互動、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動等。縣域協(xié)調(diào)發(fā)展，要持續(xù)發(fā)揮縣城的協(xié)調(diào)帶動作用，更要積極探索縣城聯(lián)鎮(zhèn)聯(lián)村發(fā)展的新路。
招式四：以主題城市優(yōu)化縣城產(chǎn)業(yè)布局。縣城是新型城鎮(zhèn)化的重要載體，是實現(xiàn)就地、就近城鎮(zhèn)化的最優(yōu)選擇，是實現(xiàn)帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村發(fā)展的實踐主體。因此，必須要注重優(yōu)化縣城產(chǎn)業(yè)空間布局。打造縣域產(chǎn)業(yè)新城、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、開發(fā)區(qū)等平臺，不斷延鏈、補鏈、強鏈帶動產(chǎn)業(yè)鏈完善和延伸，從而推動專業(yè)招商，實現(xiàn)以優(yōu)質(zhì)項目帶動企業(yè)在縣域集聚，產(chǎn)業(yè)在縣域壯大，人口在縣域集聚。
招式五：以聯(lián)鎮(zhèn)發(fā)展打造特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)群。實際上，推動縣域協(xié)同發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是重要的聯(lián)動載體，縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一體化發(fā)展體系。依托縣域中心鎮(zhèn)或經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過打造一批發(fā)展速度快、帶動作用強的縣域次中心，以鎮(zhèn)域經(jīng)濟增長激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力，從而有力推動經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)與周邊鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展。積極推動聯(lián)鎮(zhèn)發(fā)展，打破單一鎮(zhèn)土地資源不足、產(chǎn)業(yè)人口不足等問題，以經(jīng)濟強鎮(zhèn)輻射帶動周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，立足資源稟賦、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、市場潛能，通過基礎設施互聯(lián)互通、城鎮(zhèn)功能完善提高、公共服務共建共享，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合承載能力。
招式六：以聯(lián)村發(fā)展建設美麗鄉(xiāng)村。當前，聯(lián)村發(fā)展成為推動鄉(xiāng)村振興的一種新模式，成為鄉(xiāng)村振興推進協(xié)調(diào)發(fā)展的新路徑。建設美麗鄉(xiāng)村，需要村與村互聯(lián)互通發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。如何推動聯(lián)村發(fā)展，一是聯(lián)村黨建，探索聯(lián)村融合黨建的方式，將聯(lián)村黨建工作融合到美麗鄉(xiāng)村建設各個領(lǐng)域，即以聯(lián)村黨建引領(lǐng)聯(lián)合村協(xié)調(diào)發(fā)展，包括聯(lián)合村資源融合，實現(xiàn)鄉(xiāng)村組織振興，打造共建共治共享的美麗鄉(xiāng)村新格局;二是以聯(lián)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以強村帶弱村為主要形式，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢和鄉(xiāng)村能人效應，促進村集體經(jīng)濟不斷壯大，帶動村民共同富裕。
（作者系王牌智庫首席專家、董事長）
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