中央政策研究室副主任林尚立 上海基層治理：行政有效，治理無(wú)效
時(shí)間:2022-04-09來(lái)源:未知 作者:acebm 點(diǎn)擊:
次
【決咨委專訪】林尚立教授是時(shí)任中央政治局委員、中央政策研究室主任王滬寧在復(fù)旦教學(xué)時(shí)的學(xué)生。這位政治學(xué)者專注研究的并非高高在上的廟堂，而是中國(guó)的基層社會(huì)。面對(duì)越來(lái)越大、越來(lái)越復(fù)雜的上海，他最擔(dān)心的是，基層社會(huì)的組織能力衰敗，行政有效，治理卻無(wú)效。（注：這篇采訪發(fā)表于8年前，對(duì)當(dāng)下上海改進(jìn)基層治理，依然具有意義。）
林尚立：上?；鶎又卫碛行幔?/strong>
文/洪俊杰
從1981年考入復(fù)旦大學(xué)國(guó)政系后，林尚立就與政治學(xué)結(jié)下不解之緣，當(dāng)時(shí)的政治系里有陳其人、王邦佐、王滬寧等一批優(yōu)秀教師。
自上世紀(jì)90年代起，留校從教的林尚立將研究領(lǐng)域延伸至基層治理，參與撰寫(xiě)了多篇調(diào)研報(bào)告。扎實(shí)的學(xué)術(shù)功底與熟悉基層實(shí)情，應(yīng)該是現(xiàn)任復(fù)旦大學(xué)副校長(zhǎng)的林尚立能進(jìn)入決咨委的原因。
專訪約在上午9點(diǎn)，地點(diǎn)定在復(fù)旦大學(xué)光華東樓7樓發(fā)展研究院，林尚立到得非常準(zhǔn)時(shí)。他是一個(gè)中等個(gè)子、敦實(shí)身材、肩膀和額頭都很寬的人。見(jiàn)面后，他開(kāi)門見(jiàn)山地說(shuō)，“今天我只想講問(wèn)題”。
行政有效，治理無(wú)效
上海觀察：前段時(shí)間，上海市委常委擴(kuò)大會(huì)特地請(qǐng)來(lái)居委干部來(lái)上課，足見(jiàn)高層對(duì)基層管理的重視，您認(rèn)為，上海在基層治理領(lǐng)域目前存在的最大問(wèn)題是什么？
林尚立：八個(gè)字：“行政有效，治理無(wú)效”。不少同志認(rèn)為，只要政府的行政有效，那么基層治理就有效。這是種誤解。
什么是治理？是指國(guó)家、政府、社會(huì)、民眾都能保持一種良好的關(guān)系，然后建構(gòu)出一個(gè)共同生長(zhǎng)的空間。治理一定要是兩維的，一維是政府，另一維是社會(huì)。如果只有政府管理，沒(méi)有社會(huì)參與，這種治理模式即便暫時(shí)有效，但也一定存在缺陷。
以上海居委會(huì)工作現(xiàn)狀為例，社區(qū)居委會(huì)本應(yīng)是居民自治組織，現(xiàn)在成了政府的行政“末梢”。本應(yīng)并存的兩套管理系統(tǒng)——政府行政系統(tǒng)與居民自治系統(tǒng)，不可避免同化成一套系統(tǒng)。如此一來(lái)，看似政府可以一管到底，行政確實(shí)有效，但造成的后果是基層社會(huì)的組織能力衰敗。這就是所謂的“行政有效，治理無(wú)效”。
后果是，一方面，社區(qū)始終無(wú)法形成較好的秩序與公共的意識(shí)；另一方面，由于社區(qū)擁有的公共資源有限，居民個(gè)體存在的“私”的東西就會(huì)膨脹。一旦出現(xiàn)問(wèn)題，社區(qū)的自我協(xié)調(diào)能力不夠，且每個(gè)家庭又從“私”的角度出發(fā)看問(wèn)題。小矛盾發(fā)酵成大問(wèn)題。
上海觀察：最需解決的問(wèn)題有哪些？
林尚立：上?；鶎影l(fā)展的兩大趨勢(shì)非常明顯：一是快速全國(guó)化，乃至國(guó)際化，另一個(gè)是人口流動(dòng)化。現(xiàn)階段至少有三個(gè)問(wèn)題需要解決。
第一，新社區(qū)的問(wèn)題。通過(guò)市政拆遷、購(gòu)房置業(yè)等方式，許多舊社區(qū)逐漸被新社區(qū)取代。原有社區(qū)擁有的那套基于歷史、文化、人脈的治理系統(tǒng)，如何在短時(shí)期內(nèi)移植到新社區(qū)，使之發(fā)揮作用，這需要摸索。
其次，人口流動(dòng)帶來(lái)的問(wèn)題。人口高度流動(dòng)之后，很多基層社區(qū)出現(xiàn)了人戶分離、居民利益分化、外來(lái)人口增多的問(wèn)題，這些社區(qū)該如何管，才能更加組織化、科學(xué)化？我想，過(guò)去的一些老路恐怕未必走得通。
第三，社會(huì)老齡化后的問(wèn)題。尤其是本市獨(dú)生子女家庭，隨著長(zhǎng)輩日益需要照料，他們所面臨的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。這給基層治理提出新問(wèn)題，該提供怎樣的為老服務(wù)，才來(lái)提升整個(gè)家庭的生活質(zhì)量。
居民自治導(dǎo)致與政府對(duì)抗？
上海觀察：我們常聽(tīng)基層干部抱怨，居民個(gè)人維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)，工作越來(lái)越難做了。如果再放權(quán)給社區(qū)自治，是否會(huì)形成“官民對(duì)抗”的局面？
林尚立：我一直認(rèn)為，就像政府包不下整個(gè)市場(chǎng)一樣，政府同樣也包不下整個(gè)社會(huì)。社會(huì)越?jīng)]有活力，政府行政往往越?jīng)]有效果。
至于居民自治能力的“發(fā)育”，會(huì)否導(dǎo)致與政府進(jìn)行“對(duì)抗”，這種憂慮大可不必?；鶎臃€(wěn)定靠的是什么？靠得是人心穩(wěn)定。自治本身即是權(quán)利的體現(xiàn)，也是自我責(zé)任的體現(xiàn)。
上海觀察：能不能具體講一講如何來(lái)“發(fā)育”基層的自我管理能力？
林尚立：我認(rèn)為，基層治理至少需要依靠四維力量。
第一種力量是民眾。一個(gè)小區(qū)，垃圾桶該放哪？如果小區(qū)沒(méi)有自治，或者自治是無(wú)效的，很可能在激烈爭(zhēng)吵后，垃圾桶無(wú)處可放。如果小區(qū)有自治環(huán)境，居民會(huì)達(dá)成“約定”：垃圾桶可以放在某處，同時(shí)預(yù)設(shè)前提：小區(qū)居民在哪個(gè)時(shí)段可以投放；附近居民可享受哪些權(quán)利；別處居民又該做出怎樣的補(bǔ)償。
第二種力量是政黨。我始終認(rèn)為，我們黨是社區(qū)治理的核心，要有一支優(yōu)秀的基層黨支部隊(duì)伍，也要建設(shè)有效的基層黨組織。黨組織應(yīng)該有目的有引導(dǎo)性地去發(fā)育居民的自治力量。
第三種力量是法律。依法治國(guó)，同樣社區(qū)也要有法律。社區(qū)法律可以分為兩個(gè)層面，一個(gè)是來(lái)自國(guó)家與地方的法律法規(guī)，另外一個(gè)是所謂的民間法律——居民公約。每個(gè)居民區(qū)都應(yīng)該有相應(yīng)的公約，而這個(gè)公約的執(zhí)行主體就是居委會(huì)。
第四種力量才是政府。此外，考慮現(xiàn)在許多社區(qū)的服務(wù)都商品化了，比如物業(yè)公司。因此，如果還要加算一種力量的話，那就是市場(chǎng)的力量。
誰(shuí)來(lái)接楊兆順們的班？
上海觀察：您之前提到的基層治理的后三種力量，可以說(shuō)都是政策設(shè)計(jì)、政府管理層面的，唯有第一種力量——民眾，如何讓其有效又不至于失控呢？
林尚立：關(guān)鍵在“社區(qū)領(lǐng)袖”的作用?；鶎庸ぷ餍枰獌煞矫娴娜瞬?。一種是專業(yè)化的社工人才，另一種是領(lǐng)導(dǎo)性的人才，也就是社區(qū)領(lǐng)袖。什么樣的人算社區(qū)領(lǐng)袖？他必須要有自己的信念、認(rèn)真的工作態(tài)度、對(duì)社區(qū)的摯愛(ài)及對(duì)公共利益的關(guān)懷。像楊兆順、朱國(guó)萍同志就是這樣的社區(qū)領(lǐng)袖。
但我也觀察到，如今在上海，社區(qū)領(lǐng)袖正面臨著斷層的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在這批優(yōu)秀人才，相當(dāng)一部分是在上世紀(jì)90年代，從國(guó)營(yíng)廠黨總支書(shū)記、車間主任的崗位上退下來(lái)的。生活閱歷豐富，又對(duì)社區(qū)非常了解，也懂得做群眾工作，是名副其實(shí)的“小巷總理”。
正是這批人才，使上海在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及城市發(fā)展的過(guò)程中，相當(dāng)平穩(wěn)，上海理應(yīng)把這批社區(qū)領(lǐng)袖當(dāng)作這座城市的“寶貝”，把他們的精神、工作方式傳遞下去。問(wèn)題是，如今這批領(lǐng)袖人物都在陸續(xù)退休，之后的社區(qū)工作怎么搞、誰(shuí)來(lái)搞？我憂心忡忡。
上海觀察：時(shí)代不會(huì)重來(lái)，您認(rèn)為目前該如何培養(yǎng)“社區(qū)領(lǐng)袖”呢？
林尚立：主要有兩方面工作要做實(shí)，一方面是知識(shí)的培育，一方面是能力的培育。能力該如何培養(yǎng)？不是讓他們?nèi)ソ值罊C(jī)關(guān)去坐辦公室、搞行政工作，而是真正扎根社區(qū)做群眾工作，“走百家門、知百家情、辦百家事”。從這個(gè)意義上講，能否培育出“根在社區(qū)、銜接政府”的社區(qū)領(lǐng)袖，和基層的制度設(shè)計(jì)有關(guān)。
王牌閱官 NEWS
