“郡縣治，天下安”?？h域在我國治理體系中扮演著重要角色，在構(gòu)建新發(fā)展格局中具有重要支撐作用?？h域經(jīng)濟有別于城市經(jīng)濟、小城鎮(zhèn)經(jīng)濟、鄉(xiāng)村經(jīng)濟，其涵蓋了縣城、集鎮(zhèn)、村落等多層次空間載體，以及國民經(jīng)濟一、二、三產(chǎn)業(yè)各部門，涉及生產(chǎn)、流通、交換、分配等各環(huán)節(jié)，是一個要素完整、功能齊備的經(jīng)濟單元，具備獨立運行、自我循環(huán)的能力（涂圣偉，2022；黃征學、潘彪，2022）?？h域經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟中具有基礎(chǔ)地位，在解決“三農(nóng)”問題上具有擔綱地位（龔曉菊、劉曦甍，2021）。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入推進，縣域發(fā)展越來越受到中央重視，但在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素大量向都市和都市圈集聚，縣域發(fā)展不充分不平衡的問題非常突出，挖掘潛力、分類施策、健全機制、完善體制成為助力縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要選擇（斯麗娟、曹昊煜，2022）。
一、國家推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的歷史脈絡(luò)
改革開放以來，中央以縣為基本政策單元，通過政策支持、區(qū)劃調(diào)整、擴權(quán)改革等方式，賦予縣域更大的發(fā)展靈活性，支持縣域經(jīng)濟發(fā)展。
（一）政策文件支持，通過多種措施推動縣域經(jīng)濟發(fā)展
黨的報告為縣域經(jīng)濟發(fā)展指明方向。2002年，黨的十六大首次提出，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟；2003年，黨的十六屆三中全會指出，要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進程，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度，為農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)機會；2007年，黨的十七大提出，以促進農(nóng)民增收為核心，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟，多渠道轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)。
中央一號文件提出縣域經(jīng)濟發(fā)展重點。2004年，新世紀第一份關(guān)于“三農(nóng)”問題的中央一號文件提出，小城鎮(zhèn)建設(shè)要同壯大縣域經(jīng)濟、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、移民搬遷結(jié)合起來；2006年，中央一號文件進一步明確指出，要著眼于興縣富民，著力培育產(chǎn)業(yè)支撐，大力發(fā)展民營經(jīng)濟，引導企業(yè)和要素集聚，改善金融服務(wù)，增強縣級管理能力，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟。此后，在2008—2010年、2015—2016年、2019年、2021—2023年的中央一號文件中均重申發(fā)展縣域經(jīng)濟（斯麗娟、曹昊煜，2022；楊曉軍、寧國良，2018）。
國家五年規(guī)劃明確縣域經(jīng)濟發(fā)展的主要任務(wù)。2001年，國家“十五”計劃中，仍提出繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟；2006年，國家“十一五”規(guī)劃提出要扶持縣域經(jīng)濟發(fā)展，注重發(fā)展就業(yè)容量大的勞動密集型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟；2011年國家“十二五”和2016年“十三五”規(guī)劃中分別提出增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力、發(fā)展特色縣域經(jīng)濟；2021年，國家“十四五”規(guī)劃中提出發(fā)展縣域經(jīng)濟。
專業(yè)領(lǐng)域的政策文件支持縣域經(jīng)濟發(fā)展。除黨的文件、關(guān)于“三農(nóng)”的中央一號文件和國家發(fā)展規(guī)劃中對縣域經(jīng)濟發(fā)展作出部署外，國家還針對縣域經(jīng)濟發(fā)展出臺針對性的文件。2017年，國辦《關(guān)于縣域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的若干意見》提出從提升科技創(chuàng)新能力角度增強縣域經(jīng)濟發(fā)展動力；2022年，中辦、國辦《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》從新型城鎮(zhèn)化角度強調(diào)對縣域經(jīng)濟的帶動（蘇藝、陳井安，2020）。
（二）行政區(qū)劃調(diào)整，撤縣設(shè)市賦予更大發(fā)展自主權(quán)
撤縣設(shè)市掀起高潮（1983—1997年）。改革開放后，“撤縣設(shè)市”大潮拉開序幕，昆山、江陰、義烏等一大批經(jīng)濟實力較強的縣先后成功晉級縣級市。1983年，全國開始通過實行地、市合并等方式實施“市管縣”體制，地方政府層級正式由“省縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”三級體制調(diào)整為“省市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”四級體制。與此同時，一批經(jīng)濟發(fā)展水平高和城鎮(zhèn)化率高的縣開始爭取撤縣設(shè)市。1986年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標準和市領(lǐng)導縣條件的報告》，從人口規(guī)模、城鎮(zhèn)非農(nóng)人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模等方面規(guī)定了撤縣設(shè)市的標準。1993年，國務(wù)院通過民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標準的報告》，進一步調(diào)整明確了撤縣設(shè)市具體標準，撤縣設(shè)市進入快速發(fā)展期。截至1998年底，中國縣級市數(shù)量達437個，其中近350個為縣改市。
撤縣設(shè)市經(jīng)歷暫停（1997年）、重啟（2013年）與再暫停（2021年）階段。撤縣設(shè)市，原本是為發(fā)展水平較高的縣拓展更大的發(fā)展空間，但在這一過程中，由于縣級市管理體制和管理權(quán)限高于普通縣，涌現(xiàn)“縣”改“市”的高潮，導致城郊比例失衡、“假性城市化”、耕地占用、權(quán)力尋租等問題出現(xiàn)。1997年，國務(wù)院作出“暫停審批縣改市”的決定。直到2013年，黨的十八屆三中全會提出，完善設(shè)市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》再次確認了這一方向，撤縣設(shè)市重新活躍起來。2014年，云南香格里拉縣撤縣設(shè)市；2015年，四川（2個）、黑龍江（1個）、廣西（1個）、云南（1個）共5個縣改市；2019—2021年，分別有10個、3個、7個縣改市。但部分不具備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的縣改成市后，不僅沒有提高集約發(fā)展水平，還造成資源限制和浪費。2021年，民政部和國家發(fā)改委再次要求“慎重從嚴把握撤縣設(shè)市改區(qū)”。
（三）擴權(quán)強縣，推行財政“省直管縣”和行政分權(quán)改革
隨著城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推動和市場經(jīng)濟體制的日益完善，“市管縣”的體制弊端逐漸暴露，各地開始探索向縣分權(quán)，帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展。主要表現(xiàn)有兩種：一種是財政體制上的財政分權(quán)（省直管縣），在收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來等方面擴大縣域財政自主權(quán)；另一種是經(jīng)濟管理權(quán)限上的行政分權(quán)（強縣擴權(quán)），向縣政府下放項目審批和投資方面的權(quán)利。這兩種方式均增加了縣域自由裁量權(quán)，給經(jīng)濟發(fā)達的縣更大發(fā)展空間。
財政“省直管縣”出現(xiàn)區(qū)域差異。2005年，財政部發(fā)文要求各省積極推進省財政直管縣，在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，實現(xiàn)省財政與市、縣財政直接聯(lián)系。2009年，《財政部關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》再次提出，2012年底前力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。截至2011年底，全國27個省份在1080個市縣實行了省直管縣財政管理方式改革，約占全國縣級總數(shù)的54%。但這項改革并未完全達到預(yù)期效果，各地根據(jù)實際情況作了不同安排，廣西、遼寧取消了部分地區(qū)的省財政直管縣，河南則從2022年開始將財政直管縣范圍擴大至全省102個縣市。2022年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，提出因地制宜逐步調(diào)整優(yōu)化省直管縣財政改革實施范圍和方式，對不同類型的縣提出差異化管理。
從“強縣擴權(quán)”到“擴權(quán)強縣”。1992年，浙江、河北、江蘇、河南等省陸續(xù)推行以“強縣擴權(quán)”為主要內(nèi)容的改革試點，把地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限直接下放給經(jīng)濟比較發(fā)達的重點縣。其中，以浙江最為典型。從1992年至2006年，浙江省先后實施了4次經(jīng)濟強縣擴權(quán)改革。1992年，浙江首次將擴大建設(shè)、技術(shù)改造和外商投資項目的審批權(quán)等經(jīng)濟管理權(quán)限下放給13個經(jīng)濟發(fā)展較快的縣；1997年和2002年又兩次擴大改革的規(guī)模和范圍，涵蓋了對外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12大類管理權(quán)限；2006年啟動第四次分權(quán)試點，義烏等市獲得地市政府的全部經(jīng)濟管理權(quán)限以及部分社會管理權(quán)限。2008年底，浙江全面推進“擴權(quán)強縣”改革，將法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定以外的省和設(shè)區(qū)市的管理權(quán)限都下放給縣級政府。2009年6月，浙江出臺《浙江省加強縣級人民政府行政管理職能若干規(guī)定》，以政府規(guī)章形式將上級政府部分管理權(quán)限賦予縣級政府，將443項審批權(quán)限一次性下放給縣級政府行使。
省直管縣和擴權(quán)強縣并行。部分省份在推動強縣擴權(quán)的基礎(chǔ)上，進一步提升了經(jīng)濟強縣的地位，直接由省級政府管理。對強縣以外縣市，開展普遍性的擴權(quán)，下放更多管理權(quán)限，其中以河南省較為典型。2011年，中共河南省委、河南省人民政府聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)河南省省直管縣體制改革試點工作實施意見的通知》，開始在鞏義市、蘭考縣等10個縣（市）全面推行行政“省直管縣”體制改革的試點工作，按照“18+10”運行模式，將10個試點縣（市）和18個省轄市同等看待，除黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院任用干部管理權(quán)限暫維持現(xiàn)狀外，試點縣（市）享受其他所有省轄市級經(jīng)濟社會管理權(quán)限。2014年，《河南省深化省直管縣體制改革實施意見》將試點實施改為正式實施。目前，除鞏義、長垣取消省直管外，河南省保留了8個省直管縣。與此同時，對于其他縣市，河南省則繼續(xù)推行管理權(quán)限下放，2021年10月，印發(fā)《關(guān)于推進新發(fā)展格局下河南縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的若干意見（試行）》（以下簡稱《意見》），賦予縣（市）255項經(jīng)濟社會管理權(quán)限；2022年10月，又印發(fā)《關(guān)于進一步深化縣域放權(quán)賦能改革的意見》，賦予縣（市）第二批86項經(jīng)濟社會管理權(quán)限。
二、縣域經(jīng)濟發(fā)展成效
截至2021年底，我國內(nèi)地共有縣域行政區(qū)1866個，其中縣1301個、縣級市394個、自治縣117個、旗49個、自治旗3個、林區(qū)1個、特區(qū)1個，占全國國土面積的90%左右、人口的38%左右。2000—2022年，縣域經(jīng)濟發(fā)展取得明顯成效，經(jīng)濟總量、人均水平快速提升，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，縣域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平取得了明顯進步（劉麗娟，2023）。
（一）縣域經(jīng)濟總量和人均水平穩(wěn)步提升
2022年，全國縣域GDP合計46.1萬億元，占全國GDP的38.1%，縣域經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的占比接近四成。2000—2020年20年間，縣域經(jīng)濟總量增長8.53倍，人均GDP增長9.04倍。分階段來看，2000—2010年，縣域經(jīng)濟總量從4.07萬億元升至17.78萬億元，增長3.36倍，人均GDP從0.52萬元升至2.27萬元，增長3.37倍。2010—2020年，縣域經(jīng)濟總量增長1.19倍至38.85萬億元，人均GDP增長1.3倍至5.21萬元?？h域經(jīng)濟在部分省份貢獻度過半，從2021年分省數(shù)據(jù)來看，11個省份縣域經(jīng)濟占據(jù)全省經(jīng)濟的一半以上，占比最高的是新疆（占69.7%）；12個省份縣域內(nèi)第二產(chǎn)業(yè)增加值占全省的比重超過50%，其中，新疆、河南、貴州、云南、山西等省的縣域貢獻了各省二產(chǎn)增加值的六成以上；5個省份縣域內(nèi)第三產(chǎn)業(yè)增加值占全省的比重超過50%，其中，貴州、新疆等省區(qū)的縣域貢獻了各省（區(qū)）三產(chǎn)增加值的六成以上（見圖1）。
（二）縣域特色產(chǎn)業(yè)不斷壯大
縣域經(jīng)濟做大做強，需要推動錯位發(fā)展和突出特色優(yōu)勢?？h域經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)普遍強調(diào)特色化，注重特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的培育，做實縣域經(jīng)濟的“壓艙石”。如，江蘇省多數(shù)“千億縣”經(jīng)濟的制造業(yè)占比接近40%，有的超過50%。如2022年，溧陽市動力電池出貨量占全國的15%、江蘇省的38%，規(guī)模位列全國縣域第一。2020年，溧陽市新能源產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值250億元，2021年增長至429億元，2022年又增至1005億元，三年邁上新臺階。四川省有46個縣域的工業(yè)增加值超過100億元，近三分之一的縣域工業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重高于全國平均水平，其中25個占比超過40%（見表1）。文旅產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，先后命名劍閣縣、汶川縣等39個天府旅游名縣，建成國家級全域旅游示范區(qū)8個、國家級生態(tài)旅游示范區(qū)6個、國家級夜間文旅消費聚集區(qū)13個，數(shù)量居全國第一位。
（三）縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯提速
全國范圍內(nèi)來看，縣域交通基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)跨越式發(fā)展，交通通達性呈現(xiàn)時空收斂特征。鐵路建設(shè)成就斐然，截至2021年，全國百強縣中，有66個已通高鐵。高速公路發(fā)展迅猛，18個省份實現(xiàn)“縣縣通高速”。農(nóng)村公路方面，隨著村村通工程、“四好農(nóng)村路”建設(shè)的深入實施，全國農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)逐步完善，2012年以來，累計新改建農(nóng)村公路約253萬公里，農(nóng)村公路總里程從2011年的356.4萬公里增加到2021年年底的446.6萬公里，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村全部通硬化路、通客車?？h域水、電、網(wǎng)、郵基礎(chǔ)設(shè)施普遍提升，縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作加快開展，縣城公共衛(wèi)生、人居環(huán)境、公共服務(wù)、市政設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套等基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善。截至2022年，全國農(nóng)村自來水普及率達87%，動力電全國農(nóng)村地區(qū)基本全覆蓋，全面實現(xiàn)“村村通寬帶”，超過97%的縣城城區(qū)和40%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)實現(xiàn)5G網(wǎng)絡(luò)覆蓋。
（四）縣域基本公共服務(wù)取得長足進步
縣域基本公共服務(wù)與全國平均水平差距逐步縮小。縣域內(nèi)承擔的中小學基本義務(wù)教育地位愈發(fā)突出，2000—2020年，縣域內(nèi)每萬人中普通小學在校生人數(shù)從1131人下降到842人，與全國平均水平之比保持在1.1左右，每萬人普通中學在校生從607人下降到582人，與全國平均水平之比從1.23上升至1.67，縣域內(nèi)單位人口的中小學生人數(shù)占比均高于全國平均水平，承擔更多中小學階段義務(wù)教育。醫(yī)療衛(wèi)生水平逐步接近全國平均水平，每萬人醫(yī)療衛(wèi)生院床位數(shù)從2000年的16.78張升至2010年的25.54張，2020年進一步升至56.79張，占全國平均水平從72%先是上升至78%然后升至94%。社會福利水平趕上并超過全國平均水平，每萬人各種社會福利收養(yǎng)性單位床位數(shù)從6.69張升至40.61張，從全國平均水平的75%升至111%。
（五）縣域經(jīng)濟發(fā)展形成六大典型模式
縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需要一定的人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模和市場規(guī)模。百強縣、千億縣等經(jīng)濟強縣在人口融合、產(chǎn)業(yè)融合、市場融合等方面下足功夫，形成較為鮮明的六大典型模式（閆坤、鮑曙光，2018）。城市輻射帶動型。部分縣市憑借毗鄰超大城市和特大城市的優(yōu)勢，推動產(chǎn)業(yè)融合和市場融合，形成專業(yè)化配套或?qū)I(yè)化服務(wù)，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。如萊州融入山東半島汽車產(chǎn)業(yè)集群，積極發(fā)展汽車零部件產(chǎn)業(yè)。市場加工互動型。部分距超大城市和特大城市相對較遠的縣市，通過創(chuàng)造市場，推動貿(mào)工聯(lián)動，實現(xiàn)“買全球、賣全球”“買全國、賣全國”，帶動縣域經(jīng)濟快速發(fā)展。義烏和江陰兩市是市場加工互動型的典型代表，前者為制造和商品市場互動，后者為制造和資本市場互動。外資外貿(mào)推動型。沿海地區(qū)部分縣市主動參與全球經(jīng)濟循環(huán)，利用兩種資源、兩個市場，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟發(fā)展。昆山是外資外貿(mào)推動型的典型代表，在鞏固臺資密集區(qū)的基礎(chǔ)上，加大了對歐美、日韓企業(yè)的招商引資力度，促進國外資本、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、人才的加速集聚。一二三產(chǎn)融合發(fā)展型。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的部分縣市，依托農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，推動一二三產(chǎn)融合發(fā)展，助力縣域經(jīng)濟邁上快車道。壽光是農(nóng)副產(chǎn)品加工型的典型代表，蔬菜種植面積達60多萬畝，年產(chǎn)量450萬噸左右，同時還是中國最大的蔬菜集散中心、價格形成中心、信息交流中心和物流配送中心。特色資源開發(fā)型。礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)，圍繞資源開發(fā)，完善產(chǎn)業(yè)鏈條，推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。陜西神木縣和內(nèi)蒙古準格爾旗是礦產(chǎn)資源開發(fā)型的典型代表。旅游文化助力型。部分重點生態(tài)功能縣，秉持“綠水青山就是金山銀山”的理念，以旅游文化為突破口，著力構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，推進縣域經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。
三、面臨的主要問題和困難
長期以來，由于經(jīng)濟發(fā)展中的城市發(fā)展偏向，我國多數(shù)縣域底子薄、基礎(chǔ)弱、發(fā)展難，與中國式現(xiàn)代化的目標任務(wù)相比，還存在較大差距，部分縣域發(fā)展“不經(jīng)濟”問題亟待破解（周腰華，2016）。
（一）經(jīng)濟總體呈現(xiàn)“小、散、弱”特征
多數(shù)經(jīng)濟欠發(fā)達縣人口規(guī)模偏小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，經(jīng)濟發(fā)展動力不足。2021年，GDP總量在100億元以下的縣市占比仍超過四成，一般公共預(yù)算收入低于10億元的縣市接近六成，有48個縣市第一產(chǎn)業(yè)占比超過50%，有292個縣市第一產(chǎn)業(yè)占比在30%～50%之間。2021年，縣域人均GDP5.5萬元，是同期全國人均GDP的67.6%，相當于2016年全國人均GDP水平。從各省來看，寧夏、內(nèi)蒙古、江蘇3省區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展水平與全省差距最小，縣域人均GDP達到全省人均GDP的90%以上，廣東、重慶、遼寧、廣西、吉林5省區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展水平與全省差距較大，縣域人均GDP不足全省平均水平的70%。
（二）第二產(chǎn)業(yè)空心化風險加劇
2010年以來，隨著大城市、特大城市、都市圈和城市群等空間單元的加速崛起，對縣域經(jīng)濟的虹吸效應(yīng)也愈來愈明顯。近些年來，伴隨著過剩產(chǎn)能和落后產(chǎn)能騰退、新產(chǎn)業(yè)引進和培育的不足，縣域第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重逐步下降，2021年第二產(chǎn)業(yè)占比低于2010年11.6個百分點，年均降低1.1個百分點。2010—2020年，縣域內(nèi)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量在全國占比僅提高1個百分點至47.5%，明顯低于上個十年?？h域工業(yè)企業(yè)明顯偏小，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)全國占比明顯高于第二產(chǎn)業(yè)增加值全國占比，2012—2021年，縣域工業(yè)領(lǐng)域A股上市企業(yè)數(shù)量由307家增加至687家，占A股工業(yè)領(lǐng)域上市企業(yè)總數(shù)的比重由19.7%上升至21.1%，遠低于其規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量占比和第二產(chǎn)業(yè)規(guī)模占比。
（三）勞動力流失現(xiàn)象普遍
城鎮(zhèn)化快速推進背景下，人口特別是青壯年勞動力向大中城市集聚態(tài)勢明顯，縣域普遍面臨人口流失問題。從“六普”到“七普”，縣域常住人口從7.83億下降到7.46億，在全國人口占比從58.4%降到52.8%，十年間人口流失3746萬人，遠遠高于“五普”至“六普”十年間流出的195萬人。同時，2010—2020年，全國有1245個縣市人口減少，占全部縣市數(shù)量的66.6%，相比較而言，2000—2010年，有824個縣市人口減少。流出人口以青壯年勞動力為主，2010—2020年，縣域內(nèi)15-59歲人口減少了8106萬人，但60歲及以上人口增加了4122萬人，嚴重削弱縣域經(jīng)濟發(fā)展活力并加重發(fā)展負擔。一方面，縣域城鎮(zhèn)化率低，“城帶不動鄉(xiāng)”問題突出。“六普”到“七普”期間，雖然縣域城鎮(zhèn)化率從34.5%上升至48.7%，但仍比全國平均水平低15.2個百分點。縣域平均人口規(guī)模只有39.8萬人，平均每個縣城僅13.4萬人左右，人口集聚程度低，帶動鄉(xiāng)村發(fā)展能力弱。另一方面，縣域“一老一小”現(xiàn)象更加突出，發(fā)展負擔重。全國城鄉(xiāng)人口老齡化程度倒置，農(nóng)村60歲和65歲及以上人口比重分別比城鎮(zhèn)高8.0和6.6個百分點，部分“打工經(jīng)濟”活躍省份更為明顯。
（四）資金外流加劇資金缺口
受金融成本高、利潤低、風險大等多重因素影響，縣域資金外流嚴重，經(jīng)濟發(fā)展和民生改善等領(lǐng)域資金缺口較大。2021年，1130個縣市的存貸比（貸款余額與存款余額之比）小于1，占縣市總數(shù)的60.3%，其中685個縣市（占36.6%）的存貸比小于0.75，相比較而言，2010年和2000年存貸比小于0.75的縣市為987個縣市（占53.2%）和356個縣市（占19.2%）。在集中授權(quán)和授信管理體制下，國有大型商業(yè)銀行在縣域吸收的存款資金更多用于大城市及發(fā)達地區(qū)信貸投放，在縣域內(nèi)投放力度較弱，造成縣域資金外流問題突出?？h域金融機構(gòu)風險高、融資貴問題突出。中國人民銀行數(shù)據(jù)顯示，截至2021年末，農(nóng)村信用合作機構(gòu)和村鎮(zhèn)銀行風險最高，高風險機構(gòu)數(shù)量分別為186家和103家。
（五）體制機制不夠順暢
縣域財稅體制、經(jīng)濟社會管理權(quán)限、機構(gòu)編制管理等存在諸多限制。財稅體制方面，處于基層的縣級政府財權(quán)和財力有限，又面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本民生保障、經(jīng)濟發(fā)展等支出責任，財權(quán)和支出責任不匹配，絕大部分縣市依賴上級政府財政轉(zhuǎn)移支付，部分縣市“三保”壓力較大?？h域財政收支平衡能力逐步惡化，2000年和2010年，財政自給率不足20%的縣市分別有208個（占11.3%）和827個（占44.6%）。經(jīng)濟社會管理權(quán)限方面，縣級政府在重大項目審批、自然資源占用、涉外事務(wù)等領(lǐng)域管理權(quán)限有限，同時還存在多個職能部門由上級政府垂直管理問題，自主權(quán)、經(jīng)濟決策權(quán)、社會事務(wù)統(tǒng)籌和管理權(quán)弱。機構(gòu)編制管理方面，部分縣域管理機構(gòu)和編制設(shè)置與經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模和轄區(qū)面積脫節(jié)，存在上下一般粗問題，編制資源和財政供養(yǎng)人員數(shù)量“只減不增”制約了縣市提升經(jīng)濟社會和民生發(fā)展管理能力。
四、加快縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的政策建議
在牢牢把握縣域經(jīng)濟發(fā)展特點的基礎(chǔ)上，堅持問題導向、目標導向和效果導向，結(jié)合縣市在高質(zhì)量發(fā)展動力系統(tǒng)構(gòu)建中的定位，以市場化改革為高質(zhì)量發(fā)展添動能開新程，激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Α?br />
（一）創(chuàng)新以產(chǎn)業(yè)引導基金、上市企業(yè)培育、市縣產(chǎn)業(yè)協(xié)作聯(lián)動為重點的產(chǎn)業(yè)政策
搶抓新一輪東西產(chǎn)業(yè)協(xié)作的機遇，積極搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，建立承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移重點項目庫，支持縣域發(fā)展綠色食品基地、農(nóng)產(chǎn)加工等勞動密集型產(chǎn)業(yè)。引導農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)向產(chǎn)地下沉、向園區(qū)集中，在糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)統(tǒng)籌布局建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)園。強化區(qū)域合作，探索園區(qū)建設(shè)和運營新模式，支持園區(qū)引入戰(zhàn)略投資者和專業(yè)化運營商，推廣“大園帶小園”“園區(qū)+基地”等合作共建模式。鼓勵省級設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導基金，采取“母基金+子基金”投資模式實行市場化運作、專業(yè)化管理，重點支持縣域特色產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)、新型服務(wù)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)等。構(gòu)建省市縣三級基金群，建立省級產(chǎn)業(yè)引導基金與重點培育縣市常態(tài)化對接機制，重點支持園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支柱產(chǎn)業(yè)培育、縣城建設(shè)和生產(chǎn)性服務(wù)平臺建設(shè)。支持行業(yè)骨干企業(yè)、創(chuàng)業(yè)孵化器、產(chǎn)業(yè)（技術(shù)）創(chuàng)新中心等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源豐富的主體與地方縣（區(qū)）政府、基金合作，設(shè)立符合地方產(chǎn)業(yè)特色的創(chuàng)業(yè)投資（天使）基金和專業(yè)化科技成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)投（天使）基金，推動科技成果在地方落地轉(zhuǎn)化。推廣江陰經(jīng)驗，加強縣市龍頭企業(yè)上市培育輔導，用好市級企業(yè)掛牌上市“綠色通道”，建立上市服務(wù)基地，打造縣域上市企業(yè)“集團軍”。用好基礎(chǔ)設(shè)施REITs等創(chuàng)新工具，盤活存量資產(chǎn)，引導民營企業(yè)參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資建設(shè)（杜志雄，2022）。建立市縣產(chǎn)業(yè)協(xié)作聯(lián)動機制，支持城市群核心區(qū)與周邊縣（市）合理布局配套產(chǎn)業(yè)項目、協(xié)作企業(yè)，支持國家級高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、農(nóng)高區(qū)托管聯(lián)辦縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推進農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)聚集、與主銷區(qū)對接。針對重大產(chǎn)業(yè)項目實行單列管理，保障其落地實施。開展縣域經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)專項資金績效評價工作，對優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)的項目予以獎補。
（二）構(gòu)建以吸納人、引進人、留住人為主要內(nèi)容的留人政策
立足縣域資源優(yōu)勢，培育壯大縣域范圍內(nèi)比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，完善產(chǎn)業(yè)配套、數(shù)字信息、政策支持、金融信貸等服務(wù)，創(chuàng)造更多就業(yè)機會，提高人口吸納能力。加大電商人才培養(yǎng)與引進及物流基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，推動電商、郵政、快遞和連鎖流通企業(yè)向農(nóng)村下沉供應(yīng)鏈。開展農(nóng)村就業(yè)困難人員常住地認定服務(wù)，開發(fā)保潔保綠、治安協(xié)管等鄉(xiāng)村公益性崗位，擴大就業(yè)援助政策的享受范圍。鼓勵各省區(qū)市在有條件的縣市設(shè)立制造業(yè)創(chuàng)新中心、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、工程研究中心、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院等平臺，布局建設(shè)一批科研院所分支機構(gòu)、試驗（實訓）基地和科學研究裝置，實施本地籍大學生、專家教授、企業(yè)家等人才回鄉(xiāng)計劃，推動人才“進縣下鄉(xiāng)”服務(wù)，以更加靈活、彈性的方式助力縣域“招賢納士”，實現(xiàn)各類人才“不求所有、但求所用”。建立科研人員到鄉(xiāng)村兼職和離崗創(chuàng)業(yè)制度，支持縣（市、區(qū)）在區(qū)外創(chuàng)新資源富集、創(chuàng)新人才集聚的地區(qū)設(shè)立“人才飛地”，引導退休的各類專業(yè)技術(shù)人才開展技術(shù)合作、項目幫扶。發(fā)揮重點生態(tài)功能區(qū)縣生態(tài)環(huán)境好、工作節(jié)奏慢、生活氣息濃等優(yōu)勢，厚置縣市歷史文化底蘊和藍綠生態(tài)底色，推進公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、市政公用等設(shè)施提級擴能，以宜居環(huán)境留住人。
（三）健全以信貸傾斜、特色金融服務(wù)、資源權(quán)益抵押為重點的金融政策
完善縣域金融機構(gòu)服務(wù)體系，強化開發(fā)性、政策性銀行對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，鼓勵大中型商業(yè)銀行支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各經(jīng)營主體。推廣浙江、河南、遼寧、山西等地的經(jīng)驗，加快農(nóng)村信用社改革，引導有條件的地區(qū)整合利用好既有平臺公司，加快縣市融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，推動縣域內(nèi)金融機構(gòu)存款更多用于本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推動村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組，鼓勵其專注貸款主業(yè)、專注服務(wù)當?shù)?、專注支農(nóng)支小。支持各銀行繼續(xù)單列涉農(nóng)信貸計劃，努力實現(xiàn)同口徑涉農(nóng)貸款余額持續(xù)增長，完成差異化普惠型涉農(nóng)貸款增速目標。創(chuàng)新“投貸債租證”等產(chǎn)品組合，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村重大項目“融資+融智”服務(wù)能力，滿足鄉(xiāng)村振興多元化金融需求。建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，各類涉農(nóng)經(jīng)營主體建立重點企業(yè)融資需求銀企對接目錄清單，加大對高標準農(nóng)田建設(shè)和全域綜合整治的信貸支持。擴大縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項專項信貸額度，開辟綠色辦貸通道優(yōu)先投貸，針對中長期貸款執(zhí)行優(yōu)惠利率，對符合條件的大中型準公益性及經(jīng)營性項目，利用專項企業(yè)債券、開發(fā)性政策性商業(yè)性金融和國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金予以融資支持。推廣經(jīng)濟林木（果）權(quán)證、林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證、農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款，積極探索集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)田水利等生產(chǎn)設(shè)施產(chǎn)權(quán)及相關(guān)收益權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（宅基地使用權(quán)）抵押融資試點。深入推動涉農(nóng)信用信息平臺標準化規(guī)范化建設(shè)，提高涉農(nóng)信用信息的授信轉(zhuǎn)化率。
（四）深化財稅體制、社會管理、機構(gòu)編制管理等領(lǐng)域改革
清晰界定省級以下財政事權(quán)和支出責任，完善省級以下轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整省與市縣稅收分成辦法，建立高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付獎補制度。規(guī)范省級分享稅收收入增量管理，制定稅收增長分類獎勵機制，實施增值稅增收激勵政策，全額返還省級因體制改革從市縣集中的增值稅增量收入。建立專項債資金閑置跨區(qū)域調(diào)劑機制，圍繞新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項目、公共服務(wù)、老舊公用設(shè)施改造、消費基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域加快謀劃儲備一批專項債券項目。深化擴權(quán)賦能強縣改革，在都市圈范圍內(nèi)探索“省直管縣”“市縣同權(quán)”改革，增強縣市統(tǒng)籌能力。結(jié)合財權(quán)和支出責任改革，理順省直管縣和省轄市的職責權(quán)限關(guān)系，給予縣域更多經(jīng)濟社會管理權(quán)限。擴大縣級層面開展各項改革試點的范圍，對縣級改革試點已經(jīng)形成較為成熟經(jīng)驗?zāi)Ｊ降?，在簡化程序的基礎(chǔ)上，加快向非試點縣覆蓋。在嚴格縣改市、縣改區(qū)的大背景下，賦予經(jīng)濟大縣在發(fā)展經(jīng)濟、提供公共服務(wù)、加強社會管理和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)等方面“市縣同權(quán)”。按照“嚴控總量、盤活存量、動態(tài)調(diào)整”的思路，積極推進大部制改革，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)效能，推動編制資源向基層傾斜。大力推行政府購買服務(wù)，引入競爭機制，通過合同、委托等方式實行購買，由花錢養(yǎng)人向花錢辦事轉(zhuǎn)變。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村行政區(qū)劃調(diào)整基礎(chǔ)上，有序啟動縣級行政區(qū)劃調(diào)整，探索開展對縣域面積小、經(jīng)濟互補性強的相鄰縣級行政區(qū)合并。
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