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農(nóng)民與土地的關(guān)系，一直影響著中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)興衰與國(guó)家命運(yùn)。毛澤東指出，中國(guó)的問題是農(nóng)民的問題，農(nóng)民的問題就是土地的問題，“誰解決土地問題，誰就會(huì)贏得農(nóng)民”，能否解決土地問題決定著革命與建設(shè)的成敗。鄧小平認(rèn)為，從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)要首先解決農(nóng)村問題，主要是從農(nóng)民與土地的生產(chǎn)關(guān)系上解決，“生產(chǎn)關(guān)系究竟以什么形式為最好，恐怕要采取這樣一種態(tài)度，就是哪種形式在哪個(gè)地方能夠比較容易比較快地恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就采取哪種形式”[。因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民之根與農(nóng)業(yè)之本，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展最基本的物質(zhì)條件，處于農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系中的核心地位。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，我國(guó)農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開啟的，“新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系”。所以，處理好農(nóng)民與土地關(guān)系是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中推進(jìn)動(dòng)力變革與制度變革的主線。

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當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)需要和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略遠(yuǎn)景

2020年是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面收官之年，也是全面小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之年，處于兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的歷史交匯處，距2050年全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是30年時(shí)間。在這個(gè)背景下，當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)需要和未來的遠(yuǎn)景目標(biāo)如何有效銜接？回答這個(gè)問題就要對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村體制機(jī)制與政策體系進(jìn)行全方位梳理。改革開放以來，農(nóng)村改革哪些經(jīng)實(shí)踐證明行之有效的制度可以常態(tài)化？哪些長(zhǎng)期需要但存在缺陷性的政策可以完善提升？哪些屬于階段性目標(biāo)而不適應(yīng)長(zhǎng)期需要的政策可以適時(shí)調(diào)整？回顧歷史進(jìn)程，中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主要支撐來自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，盡管2006年取消了農(nóng)業(yè)稅，但也只是由農(nóng)業(yè)稅賦養(yǎng)政到農(nóng)村土地養(yǎng)政的轉(zhuǎn)變，其中最突出的標(biāo)志就是土地財(cái)政和農(nóng)民工。這是世界工業(yè)化、城鎮(zhèn)化歷史所絕無僅有的，表明農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為中國(guó)的現(xiàn)代化做出了巨大貢獻(xiàn)或者說巨大犧牲。也正因?yàn)槿绱?，黨的十八屆三中全會(huì)提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的突出矛盾。黨的十九大基于社會(huì)主要矛盾的變化，提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是要破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的矛盾，從根本上改變鄉(xiāng)村長(zhǎng)期從屬于城市的現(xiàn)狀，明確鄉(xiāng)村和農(nóng)民在工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系中的平等地位；從根本上改變以工統(tǒng)農(nóng)、以城統(tǒng)鄉(xiāng)、以擴(kuò)張城市犧牲農(nóng)村犧牲農(nóng)民的發(fā)展路徑。

為此，黨中央提出了全面現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的理念。一方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村是全面小康與全面現(xiàn)代化的短板，必須擺在優(yōu)先發(fā)展的位置；另一方面，當(dāng)前仍然處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相比西方發(fā)達(dá)國(guó)家仍有差距，全面小康仍然是低于全面現(xiàn)代化水平的小康。按照全面現(xiàn)代化的規(guī)劃，我國(guó)到2050年只有70%左右的城鎮(zhèn)化率，就是說彼時(shí)正常情況下中國(guó)仍有高達(dá)4億多農(nóng)村人口，超出美國(guó)現(xiàn)有人口總數(shù)1億多。再看同為人多地少的日本，其城鎮(zhèn)化率達(dá)到了93%，農(nóng)村人口則只有7%左右。相比而言，即使到了2050年，中國(guó)的工業(yè)化、城市化也并未最終完成，必定會(huì)在新的發(fā)展階段對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民提出新的要求。按照亞當(dāng)·斯密的觀點(diǎn)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的積累來自于農(nóng)業(yè)的剩余。中國(guó)不可能依靠外向積累支撐本土的工業(yè)化和城市化，只能主要依靠?jī)?nèi)向積累。這就意味著人口和資源仍然會(huì)進(jìn)一步向工業(yè)和城市聚集。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民還要繼續(xù)做貢獻(xiàn)。尤其是當(dāng)前在國(guó)民經(jīng)濟(jì)下行的背景下，又遭遇新冠肺炎疫情，不僅工業(yè)和城市對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村釋放的紅利有限，而且還會(huì)加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源要素吸取的力度，這是當(dāng)下農(nóng)民最擔(dān)憂的現(xiàn)實(shí)問題，也是事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略走向的關(guān)鍵問題。

國(guó)家新一輪農(nóng)村土地制度改革如何進(jìn)一步關(guān)注這方面的問題，特別是在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度等“三塊地”改革上，針對(duì)土地增值收益分配機(jī)制不健全，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人之間利益不夠等問題，到底如何建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高農(nóng)民個(gè)人收益，在全國(guó)的實(shí)踐探索過程中出現(xiàn)了很多值得關(guān)注和研究的問題。

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農(nóng)地用地性質(zhì)變更的制度保護(hù)

黨的十八屆三中全會(huì)和中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，都明確了未來農(nóng)村改革的基本方向和主要任務(wù)，但這些政策尚未完全發(fā)揮應(yīng)有的效力，由此導(dǎo)致農(nóng)村一個(gè)非常突出的矛盾始終沒有破局。主要體現(xiàn)在，盡管土地管理法的修改，在征地改革上確定了公共利益范圍，提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但在非征收土地的利益問題上，一些地方仍然維系著城鄉(xiāng)二元分配的格局。一方面，用地性質(zhì)變更太過隨意，另一方面，土地非農(nóng)化的紅利未能讓鄉(xiāng)村和農(nóng)民獲得合理的分享。

土地作為農(nóng)村最核心的資源之一，主要由地方政府主導(dǎo)著利益的分配。無論是國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，對(duì)于農(nóng)地的保護(hù)都極其嚴(yán)格，至于改變農(nóng)地的用地性質(zhì)，大多數(shù)國(guó)家都是通過法律明確禁止。如日本、韓國(guó)以及臺(tái)灣地區(qū)，盡管土地私有，可以買賣，但法律禁止改變農(nóng)地的用地性質(zhì)，土地買賣之后，原來是干什么的還得干什么，擅自改變必須承擔(dān)法律責(zé)任。

在中國(guó)，因?yàn)榈胤秸畵碛休^多的自由裁量權(quán)，一些地方通過增減掛鉤、占補(bǔ)平衡就可以改變農(nóng)地性質(zhì)，一片良田用一片低質(zhì)量耕地甚至荒地就置換了。所謂耕地紅線就可能只是保護(hù)數(shù)字上的耕地和名義上的耕地，土地非農(nóng)化的紅利成為了一些地方的財(cái)政收入以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的積累，造成地方政府產(chǎn)生一種通過占補(bǔ)平衡、增減掛鉤來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地?zé)o限擴(kuò)張的激情和積極性。這樣的政策會(huì)造成什么問題？不僅會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去根本支撐，而且導(dǎo)致農(nóng)民鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的意愿與動(dòng)力不足，成為鄉(xiāng)村振興最大的制度瓶頸之一。因?yàn)闊o法把土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的資本，留守的農(nóng)民就只能從事具有市場(chǎng)和自然雙重風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)，單一的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)不僅導(dǎo)致農(nóng)民的貧窮，更導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境，這是以農(nóng)業(yè)為主的小崗村為什么不如以工業(yè)為主的華西村富裕的深刻根源。如何在處理土地與農(nóng)民的關(guān)系中守住維護(hù)農(nóng)民利益的底線，讓廣大農(nóng)民有更多的獲得感，不僅是未來農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵所在，也是鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力所在。

就此而言，首先要改革土地財(cái)政制度。原來的農(nóng)業(yè)主要是通過農(nóng)業(yè)稅支持工業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村的土地仍然在為城市的發(fā)展做貢獻(xiàn)。只有像農(nóng)村稅費(fèi)改革一樣改革土地財(cái)政，才能使土地的財(cái)富增值服務(wù)于鄉(xiāng)村的發(fā)展。如果這個(gè)問題不處理好，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就有可能只是畫餅充饑。其次就是公共服務(wù)制度，不僅要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，而且還有讓農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民享受同等國(guó)民待遇。習(xí)近平在十八屆三中全會(huì)提到城鄉(xiāng)二元體制是城鄉(xiāng)發(fā)展的制約因素，所以最根本的就是破除這兩方面制度。

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集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路

隨著農(nóng)村土地改革的推進(jìn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的步伐加快。但爭(zhēng)議不少，其中代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，在城市房地產(chǎn)管理規(guī)定基本上沒有修改的情況下，一旦農(nóng)村集體土地入市，不可避免會(huì)產(chǎn)生一系列問題。比如，集體所有土地能不能進(jìn)入城市，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部？?jī)煞N公有制是否非要由規(guī)劃一刀切地劃一條線？還有意見認(rèn)為，如果允許集體所有土地全面入市，就必須研判由此造成的結(jié)果，因?yàn)榇蠖鄶?shù)城市開發(fā)區(qū)土地資源利用率較低，住房空置率非常突出，商品房供應(yīng)出現(xiàn)嚴(yán)重過剩，勢(shì)必會(huì)一方面造成土地資源的巨大浪費(fèi)，并可能引發(fā)宏觀經(jīng)濟(jì)危機(jī)，另一方面又?jǐn)D占農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村建設(shè)用地，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興失去土地資源的根本支撐。

此外還有農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)選擇問題。因?yàn)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在中西部的一些地方收益偏低，且市場(chǎng)具有不確定性，尤其是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致市場(chǎng)信心更低，而在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高后，加上征地政策的社會(huì)保障，相比之下變現(xiàn)更快，因而農(nóng)民對(duì)土地征收的意愿更高，導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的改革缺乏動(dòng)力。所以，到底哪一套制度更好？如重慶曾把地票擴(kuò)大到全市，當(dāng)時(shí)普遍叫好，后來供大于求，價(jià)格快速下跌，幾十萬畝地票指標(biāo)賣不出去，反而對(duì)農(nóng)民的利益造成了傷害。土地入市收益完全歸集體或完全歸政府都各有利弊，因此需要建立一個(gè)合理的利益分配機(jī)制。目前最突出的問題是在地方政府對(duì)土地利益分配具有主導(dǎo)權(quán)的情況下，如何保障農(nóng)民與村集體的利益分配。

地方政府對(duì)土地利益分配的主導(dǎo)權(quán)，主要是建立在城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)的基礎(chǔ)上。有專家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些城市規(guī)劃未能堅(jiān)持和保障土地合理利用，土地規(guī)劃隨意調(diào)整，甚至可以授權(quán)給房地產(chǎn)開發(fā)商，所謂規(guī)劃的控制性最后只服務(wù)于地方政府的賣地。地方政府可以把符合工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要的農(nóng)村土地，優(yōu)先規(guī)劃為順利入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，還可以把不屬于政府開發(fā)范圍的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，規(guī)劃為公共用地、綠化用地。如此，農(nóng)民和村集體的利益就只能靠邊站。

在具體的規(guī)劃上，鄉(xiāng)村與城市也大不一樣，城市政府對(duì)城區(qū)土地收益有總量平衡，住宅、商業(yè)、廣場(chǎng)、綠化的規(guī)劃在整體利益之下能夠協(xié)同一致。而鄉(xiāng)村主體多元、利益多元，長(zhǎng)期以來就缺乏土地利益總量平衡的分配機(jī)制，具有規(guī)劃主導(dǎo)地位的某些地方政府，尤其是處于工業(yè)化中期的部分中西部地方政府，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中難以堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的原則，特別是難以優(yōu)先農(nóng)民和村莊發(fā)展，必然導(dǎo)致與農(nóng)民利益的矛盾沖突。比如，鄉(xiāng)村振興中的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展有著自身特定的規(guī)律，需要大量的配套用地，但是不少地方的規(guī)劃政策要求，即使處在山水與田野中的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也同樣必須配套城市建筑標(biāo)準(zhǔn)的距離和綠地，不跨過這個(gè)高門檻就不讓入市，如此這般鄉(xiāng)村何以振興？

由此可見，農(nóng)村土地改革的頂層設(shè)計(jì)要有方向性和原則性，不能太細(xì)，更不能一刀切。中國(guó)有東部、中部、西部，各個(gè)地區(qū)情況不一樣。即使湖南一個(gè)省的范圍，長(zhǎng)、株、潭的各個(gè)縣區(qū)也不一樣，湘西、湘南、湘北就更不一樣。同時(shí)，鄉(xiāng)村振興不是每一個(gè)村莊都能夠振興，有些村莊會(huì)自然消亡，屬于國(guó)家鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中明確的“搬遷撤并類村”，沒有必要規(guī)劃過多的土地再造“空心村”。在一些城市快成為“空心城”的情況下，更沒有稀缺的土地資源去建設(shè)空心“模范村”。所以，整個(gè)區(qū)域人口向哪里集中，中心村、特色小鎮(zhèn)、區(qū)域城市中心怎么布局都要深入研究，農(nóng)村土地改革要建立在區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃基礎(chǔ)之上。在村莊內(nèi)部，如何統(tǒng)籌布局生活空間、生產(chǎn)空間、生態(tài)空間；哪些是非農(nóng)地，哪些是農(nóng)地、林地？怎么集中，又往哪里集中？怎么進(jìn)行耕地整理？都需要建立在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，不能為了階段性工作目標(biāo)迷失了未來的戰(zhàn)略遠(yuǎn)景。

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宅基地改革的農(nóng)民利益底線

在農(nóng)村土地改革中，中央明確要求地方政府不能強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地，其前提是自愿有償，從根本上保護(hù)農(nóng)民利益。但當(dāng)前的宅基地改革，問題不少，爭(zhēng)議不少。有人認(rèn)為，宅基地使用權(quán)只鼓勵(lì)農(nóng)民在村莊內(nèi)流動(dòng)，又怎么能夠盤活宅基地？因此要求增加流動(dòng)功能，用三權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)制度改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。應(yīng)該看到，宅基地與征地、入市所不同的是，不僅涉及到國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系問題，而且涉及到農(nóng)村內(nèi)部農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)體的關(guān)系問題。如果以集體經(jīng)濟(jì)組織為主導(dǎo)來盤活，如何保障農(nóng)民個(gè)體的權(quán)利？反過來也一樣。

從一些試點(diǎn)的地方做法來看，對(duì)于符合“一戶一宅”“面積法定”標(biāo)準(zhǔn)的，基本堅(jiān)持了“無償”“無期”的原則進(jìn)行確權(quán)。爭(zhēng)議較多的是一些地方的“一戶多宅”整治，引起了社會(huì)的高度關(guān)注。其具體做法是通過“一戶多宅”整治把農(nóng)民的土地集中起來，再通過增減掛鉤、占補(bǔ)平衡變現(xiàn)為財(cái)政收入，因而這些地方政府的積極性非常高，甚至被作為鄉(xiāng)村振興的經(jīng)驗(yàn)予以宣傳推廣。這里面的問題在于，城市建設(shè)征收土地的收益歸地方政府有一定道理，但這些非征收土地的收益是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中留給農(nóng)民的最后一根稻草，應(yīng)該是屬于農(nóng)民的利益，是屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益。政府推進(jìn)“一戶一宅”整治本身沒有問題，增減掛鉤、占補(bǔ)平衡也沒有問題，但是應(yīng)該將非征收用地的收益用于歸屬地的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，用于改善鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民的基本社會(huì)保障、基本公共服務(wù)等方面。這樣的“一戶一宅”整治、增減掛鉤與占補(bǔ)平衡，才會(huì)得到農(nóng)民的歡迎和支持。

農(nóng)村住宅的情況也非常復(fù)雜，解決這些歷史上長(zhǎng)期積累的問題需要時(shí)間、需要智慧。比如某家有三兄弟，其中一個(gè)兄弟由于計(jì)劃生育原因，只生了一個(gè)女兒，在女兒出嫁、夫妻去世后，由父母親或弟弟繼承房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，自然就會(huì)導(dǎo)致“一戶多宅”情況。又比如某人與父母各有住宅，由于計(jì)劃生育原因，只有一個(gè)兒子，等父母去世后，就又是“一戶多宅”情況?，F(xiàn)在的《物權(quán)法》明確規(guī)定農(nóng)民住宅為財(cái)產(chǎn)，賦予了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，一些地方不做任何補(bǔ)償就強(qiáng)制性地推倒復(fù)耕，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的核心利益。由此可見，“一戶多宅”的問題需要時(shí)間慢慢消化，需要區(qū)分具體情況分別處理，而不能一刀切。

總結(jié)改革開放以來的成功經(jīng)驗(yàn)，就是農(nóng)村改革由農(nóng)民在基層推動(dòng)，基本上能夠符合農(nóng)民的利益要求，而且改革的成就很大而成本很低。但是當(dāng)前一些改革主要是由政府和干部推動(dòng)，如果他們立場(chǎng)出現(xiàn)問題，就不免造成改革符合政府的利益和城市的利益、工業(yè)的利益，而不太符合農(nóng)民的利益、鄉(xiāng)村的利益。一些地方打著土地改革的旗號(hào)，干的是損害農(nóng)民利益的事情，讓農(nóng)民對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)、家園失去話語權(quán)，農(nóng)民的主體地位又如何體現(xiàn)？農(nóng)民的土地是集體所有權(quán)，只要不改變用地性質(zhì)，村集體原則上應(yīng)該具有完全的自主權(quán)。鄧小平曾經(jīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，調(diào)整農(nóng)村基層的生產(chǎn)關(guān)系，“要承認(rèn)多種多樣的形式。照我個(gè)人的想法，可能多種多樣的形式比較好”。按照黨中央關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展要求，就必須改變農(nóng)村土地的財(cái)富流向，從而用于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

在當(dāng)下，不僅要鄉(xiāng)村振興，還要加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。如果2.9億農(nóng)民工返鄉(xiāng)1億人，就會(huì)給中國(guó)社會(huì)帶來難以想象的崩潰性打擊，已經(jīng)過上小康生活的農(nóng)民工，會(huì)習(xí)慣于重溫那一畝三分地的貧困生活嗎？因?yàn)閱慰恳划€三分地，很難從根本上擺脫貧困，這是極為現(xiàn)實(shí)的選擇。中國(guó)與日本、韓國(guó)一樣，也是“東亞小農(nóng)”國(guó)家，日本、韓國(guó)在東京、首爾大都市圈聚集了全國(guó)80%的人口。其中日本的城鎮(zhèn)化達(dá)到了93%，人口仍然進(jìn)一步向大城市集中。不管鄉(xiāng)村自然風(fēng)光如何美好，對(duì)于不少農(nóng)民來說，迫切需要的是如何擺脫貧困和獲得更好發(fā)展的機(jī)會(huì)。這是中國(guó)近三億農(nóng)民工的進(jìn)路，事關(guān)中國(guó)現(xiàn)代化的成敗。

早已富裕起來的城市階層確實(shí)向往美好的鄉(xiāng)村風(fēng)光，這就讓一些有三農(nóng)情懷的人替農(nóng)民驕傲起來了：農(nóng)民不是已經(jīng)過上了城市市民夢(mèng)寐以求的生活嗎？農(nóng)民工何必要背鄉(xiāng)離井而不建設(shè)好自己的家園呢？有一個(gè)《富翁和漁夫的故事》就足以代表這種自豪：漁夫嘲笑在海濱度假的富翁，即使成為億萬富翁，還不是和我一樣每天都在海濱曬太陽、釣魚嗎？這些有三農(nóng)情懷的人應(yīng)該明白一個(gè)道理，城市市民和富翁有選擇的自由，一輩子守望一畝三分地的農(nóng)民沒有選擇的自由，這是兩種截然不同的生活。

必須明確的是，作為人口大國(guó)，耕地紅線必須毫不動(dòng)搖，應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化法律控制。但是對(duì)于非農(nóng)用地，則需要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)下破除二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)村土地改革的紅利更多地優(yōu)先鄉(xiāng)村和農(nóng)民，確保農(nóng)民增收，確保糧食安全，以此作為處理農(nóng)民與土地關(guān)系的底線，這不是理論能不能突破的問題，關(guān)鍵是實(shí)踐能不能突破。

作者：陳文勝

作者簡(jiǎn)介：陳文勝，男，湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院院長(zhǎng)，瀟湘學(xué)者特聘教授、博士生導(dǎo)師，中央農(nóng)辦鄉(xiāng)村振興專家委員會(huì)委員