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中國(guó)青年報(bào)客戶端訊（中青報(bào)·中青網(wǎng)記者 胡寧）4月30日，是自然資源部就《土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱征求意見(jiàn)稿）公開(kāi)征求意見(jiàn)的最后一天，一個(gè)月里，自然資源部共收到800多條修改意見(jiàn)，主要集中在耕地保護(hù)、宅基地改革、土地征收方面。

今年1月1日起，修改后的《土地管理法》施行，新的《土地管理法》在土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革方面均有所突破?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》作為其重要配套法規(guī)，承擔(dān)著對(duì)改革措施的具體操作程序和授權(quán)立法的具體內(nèi)容進(jìn)行明確的任務(wù)，需要提供具有可操作性的具體規(guī)則。

征求意見(jiàn)稿分為總則、國(guó)土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、建設(shè)用地、土地的所有權(quán)和使用權(quán)的登記、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任、附則，共8章71條。在完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、優(yōu)化建設(shè)用地審批制度等方面，均有一定亮點(diǎn)。有業(yè)內(nèi)專家提出，在立法依據(jù)、部分法律術(shù)語(yǔ)的使用和多項(xiàng)具體條款的規(guī)制上還有一定改進(jìn)空間。

有學(xué)者認(rèn)為，征求意見(jiàn)稿的部分條款指向不明，實(shí)踐中有可能難以落實(shí)。廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授陳小君認(rèn)為，征求意見(jiàn)稿沒(méi)有體現(xiàn)《土地管理法》第二十三條關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增量的制度安排。雖然存在優(yōu)先使用存量的規(guī)定，但由于土地儲(chǔ)備指向模糊、上市條件限制、規(guī)則和罰則設(shè)計(jì)等問(wèn)題，實(shí)踐中很容易出現(xiàn)落實(shí)難的狀況。

在宅基地管理的相關(guān)規(guī)定上，也存在這一問(wèn)題。廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授高飛認(rèn)為，根據(jù)《土地管理法》第六十二條第三款中的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)在編制規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)宅基地用地進(jìn)行統(tǒng)籌并作出合理安排，以便“改善農(nóng)村村民居住環(huán)境和條件”。根據(jù)該規(guī)定，應(yīng)當(dāng)明確衡量農(nóng)村村民居住環(huán)境和條件“改善”的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)編制機(jī)關(guān)對(duì)此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任加以規(guī)定，以便增強(qiáng)該規(guī)定的可操作性。

備受關(guān)注的“成片開(kāi)發(fā)”公共利益界定及征收補(bǔ)償政策方面，征求意見(jiàn)稿的規(guī)定也有優(yōu)化空間。北京物權(quán)法學(xué)會(huì)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授樓建波表示，與單一建設(shè)項(xiàng)目的公共利益界定不同，成片開(kāi)發(fā)的公共利益的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定存在難度和爭(zhēng)議，建議“成片開(kāi)發(fā)”征收集體土地時(shí)對(duì)原土地權(quán)利人讓渡相應(yīng)的開(kāi)發(fā)利益。同時(shí)，修訂草案需對(duì)“縣級(jí)以上政府組織實(shí)施”的規(guī)定做出符合實(shí)際的解釋，即縣級(jí)以上政府只需負(fù)責(zé)一級(jí)開(kāi)發(fā)，之后的具體項(xiàng)目不能要求政府自己來(lái)做。

北京盛廷律師事務(wù)所執(zhí)行主任潘金忠從長(zhǎng)期接觸征地拆遷問(wèn)題的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，提出征求意見(jiàn)稿中集體土地補(bǔ)償聽(tīng)證申請(qǐng)主體、簽約主體和補(bǔ)償獲益主體不統(tǒng)一，極易引發(fā)征地補(bǔ)償安置后續(xù)糾紛。他建議，征地補(bǔ)償安置方案聽(tīng)證申請(qǐng)主體納入集體經(jīng)濟(jì)組織及其他權(quán)利人，特別是廢除此前安置補(bǔ)償方案的協(xié)調(diào)、裁決機(jī)制情況下，制度安排賦予其他權(quán)利人言辭辯論的聽(tīng)證權(quán)利更顯必要。

在潘金忠看來(lái)，征求意見(jiàn)稿中的部分規(guī)定如不明確，有一定現(xiàn)實(shí)隱患。比如，現(xiàn)行土地征收制度將安置補(bǔ)償?shù)闹饕ぷ饕院炗啺仓醚a(bǔ)償協(xié)議的方式，提前至申請(qǐng)用地審批前的擬征收階段，參考以往征地拆遷矛盾類(lèi)型，具體實(shí)施部門(mén)有可能動(dòng)用非法方式進(jìn)行逼遷，并以無(wú)行政強(qiáng)制行為為由回避責(zé)任，進(jìn)而引發(fā)征收活動(dòng)無(wú)序混亂。

此外，征求意見(jiàn)稿沒(méi)有對(duì)征地安置補(bǔ)償協(xié)議的效力、履行期限作出規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)層面，存在前期完成安置補(bǔ)償協(xié)議工作但未獲用地審批的可能，也存在為節(jié)省征收成本在尚不具備征收條件下過(guò)度提前實(shí)施前期征地活動(dòng)的可能。因此，潘金忠建議，立法規(guī)定啟動(dòng)征收土地公告與土地利用計(jì)劃相掛鉤。

多名學(xué)者表示，出于實(shí)際考慮，很多試點(diǎn)的改革經(jīng)驗(yàn)未能完全進(jìn)入征求意見(jiàn)稿中，征求意見(jiàn)稿雖然亮點(diǎn)頗多，但是在此基礎(chǔ)上仍需充分征求意見(jiàn)，明確規(guī)制，以“法言法語(yǔ)”取代文件用語(yǔ)，以更好實(shí)現(xiàn)健全、完善以《土地管理法》為核心的土地管理法律法規(guī)體系的目標(biāo)。

來(lái)源：中國(guó)青年報(bào)客戶端