專家建議，加大都市圈和城鄉(xiāng)融合區(qū)的土地改革創(chuàng)新，建立起都市圈內(nèi)的土地發(fā)展權(quán)的補償機制。

　　近年來，我國土地政策出現(xiàn)幾次較大調(diào)整，這對于房地產(chǎn)市場、地方財政又會產(chǎn)生哪些影響？

　　23日，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長劉守英在以“土地功能的變化與‘以地謀發(fā)展’模式轉(zhuǎn)型”為主題的中國宏觀經(jīng)濟論壇（CMF）研討會上稱，隨著“土地謀發(fā)展”模式進(jìn)入衰竭期，以“賣地”推動地方工業(yè)化、城市化發(fā)展的步伐在放緩，土地政策開始轉(zhuǎn)向，至少出現(xiàn)了三大重要調(diào)整，即2016年的規(guī)范土地抵押融資政策、今年先后公布的住宅用地集中供應(yīng)政策和“土地出讓收入改為稅收收入”政策。

　　“從中長期的角度來看，這些階段性改革的意義會逐漸凸顯出來，并為接下來出臺一些更為重要的中央層面改革提供依據(jù)。” 上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟管理學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘在該研討會上稱，比如，在中國加深稅收結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下，“土地出讓收入改為稅收收入”就可看作為物業(yè)稅、財產(chǎn)稅的推出做準(zhǔn)備。

　　除了應(yīng)關(guān)注土地政策調(diào)整對市場的短期波動外，在陸銘看來，還應(yīng)關(guān)注“土地財政”對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)和房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康運行所形成的兩個層面的三個系統(tǒng)性問題。所謂“兩個層面”，即是指中央政府層面和地方政府層面；而“三個問題”，即是指土地空間錯配、用途結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的問題。

　　其中，對于土地的空間錯配問題，陸銘進(jìn)一步表示，這與從中央到地方垂直分配建設(shè)用地指標(biāo)有關(guān)。

　　具體來看，在相當(dāng)長的時間里，由于中央將建設(shè)用地指標(biāo)作為實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的一種政策工具，導(dǎo)致土地供應(yīng)與人口流動的方向背離。在人口流入地，出現(xiàn)了住宅用地緊張，房價快速上漲現(xiàn)象；在人口流出地，則出現(xiàn)工業(yè)園、住宅用地被大量閑置，無效的基礎(chǔ)設(shè)施投資加大地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的局面。

　　對于土地用途的結(jié)構(gòu)性問題，陸銘認(rèn)為，這是在稅收最大化的目標(biāo)激勵下，地方政府傾向于把土地劃為工業(yè)用地以滿足招商引資需求，或劃為商服用地，通過服務(wù)業(yè)企業(yè)的進(jìn)駐，為企業(yè)所在地的政府帶來長期的稅收增長。

　　“根據(jù)最新研究統(tǒng)計，中國商服用地的土地出讓價格已普遍低于了住宅用地的出讓價格，租金也形成倒掛，這說明中國的商服用地已經(jīng)過剩，而住宅用地則相對不足。”陸銘說。

　　針對這一土地結(jié)構(gòu)性的供需矛盾，劉守英建議，減少工業(yè)用地比重、公共用地占比，加速城市更新中的“工改居”；增加居住用地比重，取消商業(yè)用地硬性配套比例政策。

　　對于城市用地的內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)問題，陸銘稱，這是出于土地轉(zhuǎn)讓收入最大化的考慮，地方政府傾向于在中心城區(qū)規(guī)劃商服用地并控制新建住宅用地的容積率，由此，中心城區(qū)的住宅價格持續(xù)攀升、開發(fā)商利潤空間受到嚴(yán)重擠壓、舊城改造的成本被不斷抬高。

　　為解決“土地財政”所形成的上述“三個問題”，陸銘提出了兩點建議，其一，徹底扭轉(zhuǎn)地方政府單一追求經(jīng)濟和稅收增長的思路，建立起一套包含居民生活滿意度為指標(biāo)的綜合評價體系；其二，打破行政規(guī)劃尺度，在都市圈范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一的土地規(guī)劃。

　　“加大都市圈和城鄉(xiāng)融合區(qū)的土地改革創(chuàng)新，需要將土地指標(biāo)和功能在都市圈范圍配置，并建立起都市圈內(nèi)的土地發(fā)展權(quán)的補償機制。”劉守英進(jìn)一步表示。