新疆作為中國西北腹地，地域版圖占中國疆域的1/6。2022年，習(xí)近平總書記視察新疆時曾提出：“新疆不再是邊緣地帶，而是一個核心區(qū)、一個樞紐地帶”。從戰(zhàn)略定位看，新疆從“邊緣”走向“核心”，需要新疆縣域“跨越”發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。
9月14日-19日，王牌智庫專家團隊走訪調(diào)研新疆和田地區(qū)、阿克蘇地區(qū)部分縣域，并重點考察了柯坪縣城鎮(zhèn)化、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市品牌打造等，切實感受到柯坪縣委縣政府正在引領(lǐng)柯坪實現(xiàn)“城建跨越”“產(chǎn)業(yè)跨越”“品牌跨越”的實績，具備智庫研究縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的“柯坪模式”的基本底色和實戰(zhàn)藍(lán)本。
從王牌智庫本次考察見聞和思考來看，新疆縣域高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)重點思考如何在國家“治疆方略”和新疆“興疆之策”的機遇下，找準(zhǔn)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的定位，探尋特色化、差異化縣域經(jīng)濟特色發(fā)展之路，重塑縣域模式。新疆縣域要切實圍繞“大格局、大穩(wěn)定、大責(zé)任、大生態(tài)、大產(chǎn)業(yè)”統(tǒng)籌謀劃發(fā)展思路，綜合考量區(qū)位、資源、援疆政策、產(chǎn)業(yè)條件等比較優(yōu)勢，按照一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的要求，著力培育和挖潛農(nóng)牧產(chǎn)品、工業(yè)、旅游等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提升現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈水平，做強新疆產(chǎn)業(yè)集群“大文章”，帶動新疆縣域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、生態(tài)保護(hù)平衡發(fā)展。
一、觀察 “興疆之策”引領(lǐng)新疆縣域走向高質(zhì)量發(fā)展
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記三次視察新疆，三次召開中央新疆工作座談會，不斷強化新時代“依法治疆、團結(jié)穩(wěn)疆、文化潤疆、富民興疆、長期建疆”的治疆方略。在我國新一輪“多點支撐、多極帶動、各具特色、競相發(fā)展、繁榮興旺”的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局中，新疆全面發(fā)展和縣域支撐成為“興疆”的根本之策。
2023年5月28日，新疆維吾爾自治區(qū)黨委十屆八次全會提出：堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌推動烏克昌、北疆、東疆、南疆錯位競爭、聯(lián)動發(fā)展，著力破解南疆發(fā)展瓶頸制約，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟和空間布局。
2023年新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的實施方案》指出：到2025年，建成一批區(qū)位優(yōu)勢突出、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好、資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口經(jīng)濟條件較好的縣城。立足縣城基礎(chǔ)條件和發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，明確了衛(wèi)星功能縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)業(yè)功能縣城、生態(tài)功能縣城、開放功能縣城等不同類型縣城的發(fā)展方向。
在“治疆方略”的指引下，新疆正在加速探索“興疆之策”，片區(qū)競合發(fā)展、縣域分類發(fā)展成為重要的縣域經(jīng)濟發(fā)展指南。當(dāng)前，新疆縣域經(jīng)濟發(fā)展水平呈現(xiàn)明顯的空間關(guān)聯(lián)性、差異性，亟需依托片區(qū)競合和縣域分類發(fā)展導(dǎo)向的正確指引，促進(jìn)縣域經(jīng)濟“揚優(yōu)勢，補短板，強弱項”，不斷向高質(zhì)量跨越發(fā)展。
二、考察 行走南疆讀懂邊疆縣域經(jīng)濟
新疆共有95個縣（市）。其中，建設(shè)兵團的12個縣級市由自治區(qū)直轄，其它83個縣分布在全疆13個地級市（州、地區(qū)）。新疆縣域的資源型、文化旅游型、邊境口岸型縣域數(shù)量眾多，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)也是全疆縣域的主要類型和發(fā)展基礎(chǔ)。放在新疆視角，南疆地區(qū)聚集了全疆80%的少數(shù)民族，由于歷史、自然等多方面原因，南疆一直是新疆發(fā)展相對落后的區(qū)域，也是區(qū)域發(fā)展政策和兵地發(fā)展政策逐步傾斜側(cè)重的區(qū)域。南疆有“南疆是世界島的中心”的地位、“南疆是新疆的棋眼”的說法，南疆發(fā)展是新疆區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重中之重。此次新疆考察，王牌智庫對南疆阿克蘇地區(qū)“柯柯牙綠化工程”、柯坪縣域經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)行了重點考察。
通過考察調(diào)研“柯柯牙紀(jì)念館”，感受到“柯柯牙綠化工程”對阿克蘇地區(qū)生態(tài)保護(hù)及縣域農(nóng)林業(yè)發(fā)展的深刻改變?？驴卵谰G化工程，始于1985年，在阿克蘇地委領(lǐng)導(dǎo)班子堅定改變荒漠化狀態(tài)的偉大決定之下，在“沒列入國家立項、沒有勞動報酬、沒有工程資金、缺少大型工程機械”的條件下，30余年間，先后組織近390萬人次，進(jìn)行54次綠化造林大會戰(zhàn)，建設(shè)了一道寬46公里、長57公里 “綠色長城”，創(chuàng)造了荒漠變林海的生態(tài)實踐，最終實現(xiàn)了讓阿克蘇地區(qū)各縣市紛紛走上了從種樹到“種富”的綠色發(fā)展之路。阿克蘇地區(qū)林果面積居全疆第二，產(chǎn)量及產(chǎn)值居全疆第一，林果業(yè)收入約占農(nóng)民人均可支配收入的1/3。其中，毗鄰柯柯牙林的溫宿縣也成為全國聞名的林果大縣，2021年入選國家第五批“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地。
通過踏勘感受柯坪縣城區(qū)風(fēng)貌，調(diào)研了湖州湖羊產(chǎn)業(yè)園、智能生態(tài)牧草種植基地、萬峰駝養(yǎng)殖基地、華圣元生物科技有限公司、新疆新駝乳業(yè)有限公司、東風(fēng)商用車等，結(jié)合對柯坪縣發(fā)展的觀察，切實感受到柯坪縣委政府對標(biāo)新疆及阿克蘇地區(qū)的發(fā)展要求，以“三比三不比（不比總量比人均，不比規(guī)模比特色，不比增量比增速）”柯坪縣域經(jīng)濟優(yōu)化發(fā)展思路，秉持“小而精、小而特、小而優(yōu)”的發(fā)展理念，切中肯綮聚焦“抓產(chǎn)業(yè)、抓城建、抓營銷”不遺余力推動發(fā)展，以“城建跨越”“產(chǎn)業(yè)跨越”“品牌跨越”實現(xiàn)跨越式發(fā)展?？缕嚎h委書記孔偉雄說：“全力打造縣域版本、縣域?qū)嵺`和縣域風(fēng)采，建設(shè)產(chǎn)業(yè)興旺、宜居宜業(yè)、具有更高柯坪辨識度的邊疆城市，讓各族群眾生活水平更高、成色更足、內(nèi)涵更豐富。”
1.城建跨越助力柯坪“宜居宜業(yè)”
從城鄉(xiāng)建設(shè)看，柯坪縣圍繞加快建設(shè)“精致、康養(yǎng)、舒適”的目標(biāo)，圍繞“城在林中、水在城中、人在園中”公園式城建理念，開展地上管線集中入廊、違法搭建依法治理、老舊樓宇綜合改造、封閉小區(qū)拆墻擴院、街心綠地全程覆蓋、公園廣場功能完善、出租公交暢通便民、車輛停放有效整治、小區(qū)物業(yè)規(guī)范管理、文化塑城文明提升行動，城區(qū)建設(shè)不斷邁向新臺階。特別是2022年推進(jìn)的人民公園、生態(tài)園及月光湖區(qū)域園林景觀改造提升項目，大力修建棗香公園、杏香公園，進(jìn)一步拉大城市框架，提升城市品位、完善城市功能；還有城區(qū)供熱管網(wǎng)改造工程的推進(jìn)，也將有效減少城市大氣污染，提高居民生活質(zhì)量。農(nóng)村建設(shè)方面，通過大力實施城鄉(xiāng)飲水安全工程、電網(wǎng)升級改造、人居環(huán)境整治、農(nóng)村公路建設(shè)等方面來加快補齊“三農(nóng)”短板，農(nóng)村人居環(huán)境華麗蛻變。
2.產(chǎn)業(yè)跨越助力柯坪“產(chǎn)業(yè)興旺”
從產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，柯坪縣圍繞“富民、強縣、繁榮”三大類產(chǎn)業(yè)，聚焦重點產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，取得多領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)突破。圍繞富民產(chǎn)業(yè)，聚焦優(yōu)質(zhì)農(nóng)牧資源，大力發(fā)展柯坪羊、柯坪駱駝、恰瑪古、黃杏產(chǎn)業(yè)、石斛仙草產(chǎn)業(yè)、戈壁設(shè)施農(nóng)業(yè)六大農(nóng)業(yè)特色發(fā)展產(chǎn)業(yè)。其中，“增羊拓駝”特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為支撐柯坪經(jīng)濟增長極。一是，立足資源優(yōu)勢，用好浙江產(chǎn)業(yè)援疆資源，引進(jìn)“湖羊繁殖”項目，大力發(fā)展湖羊產(chǎn)業(yè)，帶動各族群眾增收致富。二是，根據(jù)當(dāng)?shù)伛橊勌厣Y源，構(gòu)建“一園、三區(qū)、四基地”駱駝產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，申報“白駝之鄉(xiāng)”原產(chǎn)地地理標(biāo)識，創(chuàng)建“柯坪駱駝”地理標(biāo)志保護(hù)產(chǎn)品品牌，先后引進(jìn)新疆優(yōu)駝生物科技有限公司、新疆新駝乳業(yè)有限公司等龍頭企業(yè)，打造駱駝規(guī)模化發(fā)展基地和駱駝全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，持續(xù)叫響“中國駝城”柯坪品牌。圍繞“強縣產(chǎn)業(yè)”，樹立“無工業(yè)不強縣”的理念，聚焦挖潛優(yōu)質(zhì)資源優(yōu)勢，健全和完善以光伏、油氣、礦產(chǎn)資源為主導(dǎo)的工業(yè)體系，實現(xiàn)礦產(chǎn)、油氣“從無到有”的跨越發(fā)展。圍繞“繁榮產(chǎn)業(yè)”，聚焦文旅資源，統(tǒng)籌利用醫(yī)療、中醫(yī)藥、民族醫(yī)藥等特色資源優(yōu)勢，開發(fā)休閑度假、醫(yī)療保健、沙療體驗等康養(yǎng)旅游產(chǎn)品，打造集“醫(yī)、養(yǎng)、游、食、居”于一體的康養(yǎng)和大健康產(chǎn)業(yè)鏈，聚焦康養(yǎng)方向在文旅融合上不斷突破發(fā)展。
3.品牌跨越助力打造“柯坪辨識度”
近年來，柯坪縣委縣政府明確“康養(yǎng)駝城 秘境柯坪”的旅游名片，以“柯小駝”IP形象為載體打造“柯坪辨識度”?？缕嚎h持續(xù)開展“以節(jié)促旅”，推進(jìn)“旅游+”深度融合，加大“柯小駝”系列文創(chuàng)產(chǎn)品研發(fā)力度，豐富“柯小駝”圖庫，依托柯坪縣“六大富民康養(yǎng)”產(chǎn)業(yè)，推出更多“柯小駝”標(biāo)識零售商品種類，加強“柯小駝”IP品牌宣傳推廣；抓住各類節(jié)日節(jié)點，結(jié)合柯坪縣特色產(chǎn)業(yè)、歷史文化資源，積極舉辦采摘節(jié)、駱駝節(jié)、羊肉恰瑪古節(jié)等系列文旅節(jié)慶活動，同時，積極聯(lián)動承辦國際、自治區(qū)級、地區(qū)級系列文化旅游節(jié)慶活動及體育賽事，持續(xù)唱響“康養(yǎng)駝城 秘境柯坪”的城市品牌，向“宜居宜業(yè)康養(yǎng)城市”的目標(biāo)堅定邁進(jìn)。
柯坪縣委書記孔偉雄會見王牌智庫團隊合影留念（2023年9月17日）
王牌智庫首席專家、董事長上官同君（左二）與阿克蘇地區(qū)柯坪縣委書記孔偉雄（中）
上官同君說：應(yīng)該為孔偉雄書記的膽識和睿智點贊，政治魄力永遠(yuǎn)是縣委書記能謀善斷的標(biāo)配，決策魄力永遠(yuǎn)是縣委書記作為“班長”帶好縣級領(lǐng)導(dǎo)班子會干實干的保障。
柯坪縣“城建跨越”“產(chǎn)業(yè)跨越”“品牌跨越”的三大實踐，正是新疆縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的生動例證。圍繞“康養(yǎng)駝城 秘境柯坪”的精準(zhǔn)定位，堅持探尋特色化、差異化縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展之路，柯坪實踐必將創(chuàng)造出縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的“柯坪模式”。
三、洞察 對新疆縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的思考
按照新時期縣域高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的要求，小修小補、零打碎敲已經(jīng)不能適應(yīng)新發(fā)展理念的需求，需要系統(tǒng)、全面地找到縣域發(fā)展的癥結(jié)、方向和目標(biāo)。從“邊緣”到“核心”，新疆高質(zhì)量發(fā)展需要系統(tǒng)性綜合考量，將縣域高質(zhì)量發(fā)展頂層設(shè)計導(dǎo)入新疆新發(fā)展格局，擁有大空間。從“邊緣”到“核心”，新疆縣域亟需圍繞“大格局、大穩(wěn)定、大責(zé)任、大生態(tài)、大產(chǎn)業(yè)”來統(tǒng)籌謀劃，處理好地緣政治和能源戰(zhàn)略的關(guān)系，以及生態(tài)政策、民族政策、宗教政策和經(jīng)濟政策的相互作用、西域文化傳承與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題，從而實現(xiàn)縣域經(jīng)濟社會平衡、充分、協(xié)調(diào)和高質(zhì)量發(fā)展。
1.大格局：發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，拓東聯(lián)西打通內(nèi)外雙循環(huán)
對新疆來說，發(fā)展“內(nèi)循環(huán)”既涉及到區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟循環(huán)，也涉及到新疆參與到“國內(nèi)大循環(huán)”；發(fā)展“外循環(huán)”涉及到“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設(shè)，與歐亞各國的互聯(lián)互動。因此，新疆發(fā)展要打好“陸上絲綢之路經(jīng)濟帶”“一帶一路”和西部大開發(fā)聯(lián)動“組合拳”，打通內(nèi)外雙循環(huán)。
新疆縣域，對內(nèi)要向東求生存，依托各地特色優(yōu)勢資源，高效發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)；對外向西要效益，圍繞“陸上絲綢之路經(jīng)濟帶”“一帶一路”、包括“中巴經(jīng)濟走廊”建設(shè)和“向西開放戰(zhàn)略”，融入新疆對外開放行動計劃，依托各地對外開放口岸，大力發(fā)展進(jìn)出口商品加工產(chǎn)業(yè)、邊境（跨境）旅游、邊民互市貿(mào)易、電子商務(wù)等外向型經(jīng)濟，推動“通道經(jīng)濟”向“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟”“口岸經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變，助力新疆經(jīng)濟總量的大幅躍升。
2.大穩(wěn)定：民族融合團結(jié)，筑牢縣域發(fā)展穩(wěn)定關(guān)卡
“團結(jié)穩(wěn)疆”作為治疆方略的重要組成部分，是新疆縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，堅持把維護(hù)新疆地區(qū)社會穩(wěn)定作為縣域發(fā)展的重要任務(wù)和責(zé)任。平衡和把握好穩(wěn)定和發(fā)展兩個關(guān)鍵，作為新疆縣域經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境的重要前提。新疆要加大力度通過加強各民族之間的情感聯(lián)系紐帶，以民族文化交流促進(jìn)民族團結(jié)，充分發(fā)揮“團結(jié)穩(wěn)疆”帶來的發(fā)展紅利；同時重點抓好文化潤疆工作、旅游興疆工程，以新疆特有的自然和人文景觀，打造絲綢之路文化與民俗風(fēng)情旅游目的地。
3.大責(zé)任：縣委書記扛起擔(dān)當(dāng)，激發(fā)縣域發(fā)展動力
郡縣治天下安，新疆縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具體到“人”這個層面，責(zé)任就在縣委書記的肩上，縣委書記扛起擔(dān)當(dāng)，激發(fā)縣域發(fā)展動力，具體體現(xiàn)在：
一是加強縣域高質(zhì)量發(fā)展頂層設(shè)計，因地制宜布局城-鄉(xiāng)-村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間；二是聚焦制約縣域高質(zhì)量發(fā)展的問題堵點展開調(diào)查研究，逐項研究破題之策；三是用好政策支持和產(chǎn)業(yè)援疆外力，加強新疆縣域與援疆內(nèi)地的資源對接與產(chǎn)業(yè)合作；四是努力提升領(lǐng)導(dǎo)干部的履政能力，充分發(fā)揮援疆干部的人脈資源優(yōu)勢，進(jìn)一步解放思想，創(chuàng)新發(fā)展理念，常態(tài)化推進(jìn)干部異地學(xué)習(xí)考察和培訓(xùn)學(xué)習(xí)等形式，推進(jìn)干部隊伍作風(fēng)轉(zhuǎn)變和能力提升，鍛造適應(yīng)縣域高質(zhì)量發(fā)展的干部隊伍。
4.大生態(tài)：秉持生態(tài)發(fā)展理念，守護(hù)生態(tài)基礎(chǔ)
新疆縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的底色是生態(tài)，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)是生態(tài)，生態(tài)保護(hù)和適度開發(fā)以及生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是實現(xiàn)縣域高質(zhì)量發(fā)展的根本遵循。因此，新疆縣域高質(zhì)量發(fā)展，必須以生態(tài)保護(hù)、生態(tài)建設(shè)和生態(tài)適度開發(fā)為基礎(chǔ)，切實秉持生態(tài)發(fā)展新理念，切實做到生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)發(fā)展。
健全生態(tài)環(huán)保機制，從推動綠色低碳發(fā)展、加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)、實施生態(tài)環(huán)境建設(shè)、推進(jìn)資源節(jié)約高效利用等方面入手，落實加大生態(tài)環(huán)境治理投資、提升生態(tài)脆弱區(qū)的治理能力、人居環(huán)境綜合治理、綠色農(nóng)業(yè)補償、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等系列舉措，持續(xù)拓展綠色發(fā)展空間，帶動綠色生態(tài)經(jīng)濟可持續(xù)增長。
5.大產(chǎn)業(yè):優(yōu)化產(chǎn)業(yè)體系，激活產(chǎn)業(yè)動能
新疆提出“八大產(chǎn)業(yè)集群”建設(shè)目標(biāo)，但新疆縣域普遍面臨產(chǎn)業(yè)鏈不全、產(chǎn)業(yè)配套能力差的瓶頸制約。因此，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)體系，激活產(chǎn)業(yè)動能是當(dāng)務(wù)之急。持續(xù)推動延鏈、補鏈、拓鏈、強鏈，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和做優(yōu)做大做強，依托全產(chǎn)業(yè)鏈拓展產(chǎn)業(yè)增值增效空間，統(tǒng)籌解決制約發(fā)展的人才“回流”和外地人才“吸納”的雙重困境。以生態(tài)資源為基礎(chǔ)，以“數(shù)字經(jīng)濟”為引領(lǐng)，通過發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)林業(yè)、生態(tài)高新技術(shù)，壯大生態(tài)特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，全鏈?zhǔn)浇?gòu)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，重點打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)工業(yè)品制造中心，創(chuàng)建“新疆特產(chǎn)”農(nóng)產(chǎn)品品牌、“新疆制造”工業(yè)品品牌；融入全國統(tǒng)一大市場，通過亞歐通道輸送至國內(nèi)和歐洲市場，強化新疆成為亞歐經(jīng)濟一體化的重要樞紐支點，助力新疆發(fā)展從“邊緣”到“核心”，全面實現(xiàn)新疆縣域“跨越”發(fā)展。
總之，縱觀新疆縣域，生態(tài)環(huán)境和生態(tài)基礎(chǔ)發(fā)展?jié)摿^大，片區(qū)競合與縣域分類的發(fā)展思路是可持續(xù)發(fā)展方向。但全疆縣域區(qū)域與資源稟賦不同，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡不充分不協(xié)調(diào)的問題依然存在，且各類資源短板與市場化產(chǎn)業(yè)對接力度不足。因此，全疆縣域平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展，全局性、科學(xué)性、專業(yè)性、系統(tǒng)性縣域經(jīng)濟頂層設(shè)計戰(zhàn)略不可或缺，地方政府施政落地科學(xué)決策需要補上這一課。
（作者：王牌智庫首席專家、董事長 上官同君）
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