王牌智庫||民政部：撤縣設(shè)市應(yīng)向中西部地區(qū)傾斜
時間:2017-07-01來源:未知 作者:admin 點擊:
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進入4月后，經(jīng)國務(wù)院批準，民政部密集批復(fù)四川省隆昌縣、貴州省盤縣、陜西省神木縣、湖南省寧鄉(xiāng)縣、浙江省玉環(huán)縣和河北省平泉縣六個地方撤縣設(shè)市，標(biāo)志著時隔20年多后，撤縣設(shè)市重新開閘。近日，民政部有關(guān)負責(zé)人日前就撤縣設(shè)市相關(guān)問題進行了解讀。
現(xiàn)狀：縣級市減少了80多個
民政部有關(guān)負責(zé)人表示，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，中小城市數(shù)量少、集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足、發(fā)展質(zhì)量和水平不高的問題還比較突出。自上世紀90年代以來，我國城鎮(zhèn)化水平由剛剛超過30%上升為2016年的57.35%，但縣級市數(shù)量減少了80余個。
減少的原因主要是地級市的擴張，很多縣級市被改成了區(qū)。比如近20年來，珠三角順德、南海、三水、高明、番禺、增城、從化先后改成了區(qū)。在長三角，余杭、蕭山、吳江、上虞、武進、金壇等經(jīng)濟發(fā)達的縣級市紛紛該成了區(qū)。
該負責(zé)人表示，縣級市數(shù)量的持續(xù)減少，導(dǎo)致中小城市發(fā)展滯后，帶來大中小城市發(fā)展失衡、城鎮(zhèn)化布局形態(tài)不合理、人口城鎮(zhèn)化滯后、大城市病凸顯等一系列矛盾和問題，制約了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和效益的進一步提升。
因此有序撤縣設(shè)市，對于推進城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。例如，通過撤縣設(shè)市培育發(fā)展一批中小城市，有利于促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地、就近城鎮(zhèn)化，降低人口轉(zhuǎn)移成本，有利于推動優(yōu)質(zhì)資源向中小城市集聚，進一步優(yōu)化生產(chǎn)力布局，有利于減輕大城市壓力。
將經(jīng)濟社會發(fā)展程度較高、集聚人口較多的地方有序改設(shè)為縣級市，一方面能夠通過擴權(quán)調(diào)動地方積極性，在縣域?qū)用嬗行平庵萍s發(fā)展的體制機制障礙，激發(fā)發(fā)展?jié)摿?，增強發(fā)展動力，釋放發(fā)展活力，培育新的增長點；另一方面也有利于地方以城市標(biāo)準引領(lǐng)發(fā)展，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴大公共服務(wù)供給，立足長遠提升規(guī)劃建設(shè)管理水平。
態(tài)度：把握原則有序推進
撤縣設(shè)市在審批上重點把握哪些原則？
一是堅持以人為本，注重公平共享。體現(xiàn)以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化要求，注重人口規(guī)模和城鎮(zhèn)人口集聚，同時，更加注重對基本公共服務(wù)供給水平和能力的考察，將向常住人口提供住房保障、就業(yè)服務(wù)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等基本公共服務(wù)的能力納入考核范圍，引導(dǎo)擬設(shè)市地方實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。
二是堅持集約高效，注重生態(tài)文明。堅持集約集聚和緊湊發(fā)展的指導(dǎo)思想，重點要求城鎮(zhèn)人口增長要與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長相協(xié)調(diào)。突出生態(tài)文明建設(shè)，強調(diào)撤縣設(shè)市要與城市發(fā)展所需要的綜合承載能力相匹配，與國家和省、自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和環(huán)境功能規(guī)劃等規(guī)劃相銜接，把綠色發(fā)展理念融入設(shè)市工作。
三是堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，注重發(fā)展質(zhì)量。統(tǒng)籌考慮擬設(shè)市區(qū)域和擬設(shè)市城區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新要求，點上與面上相結(jié)合，對擬設(shè)城市進行全面、系統(tǒng)地考察。充分考慮經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換的新特點，注重城市發(fā)展質(zhì)量和長遠潛力，在考察經(jīng)濟總量與人均水平的同時，重點關(guān)注城市自我發(fā)展能力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點，把吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力與水平作為設(shè)市重要前提。
四是堅持因地制宜，注重合理布局。一方面，充分考慮“四大板塊”區(qū)域差異，適度向中西部地區(qū)傾斜，另一方面，對于有利于完善區(qū)域城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的地方，加大指導(dǎo)支持力度，充分發(fā)揮撤縣設(shè)市對優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)、完善區(qū)域城鎮(zhèn)格局、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要作用。
建議：向中西部傾斜防止一哄而上
實際上，在上一輪的縣改市中，江蘇、浙江、山東的縣改市占比最多。如果本輪縣改市實行全國一個標(biāo)準，那么可能江浙等發(fā)達省份大部分縣都可能改為市，而中西部則寥寥無幾。因此在沿海發(fā)達地區(qū)和中西部欠發(fā)達地區(qū)，條件肯定要有所區(qū)別。
向中西部傾斜也是促進就近就業(yè)、就近城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。2014年9月16日，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強主持召開推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點工作座談會并作重要講話。李克強指出，要加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在“十三五”時期重點向中西部傾斜；積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在有條件的地方設(shè)立國家級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，鼓勵東部產(chǎn)業(yè)園區(qū)在中西部開展共建、托管等連鎖經(jīng)營，以“業(yè)”興“城”，做大做強中西部中小城市和縣城，提升人口承載能力，促進約1億人在中西部就近城鎮(zhèn)化，逐步減少大規(guī)模人口“候鳥式”遷徙。
對東部來說，促進1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，一方面可以緩解東部發(fā)達地區(qū)和特大城市的人口壓力。而且目前東部沿海發(fā)達地區(qū)勞動力成本很高，土地資源越來越稀缺，所以勞動密集型和加工組裝產(chǎn)能向中西部轉(zhuǎn)移，尋找新的空間，東部才能釋放出一些空間，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。
實際上，在本輪撤縣設(shè)市中，在很大程度上也有促進帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的考量。例如，四川隆昌縣的經(jīng)濟指標(biāo)并不算突出。不過，隆昌縣地處川渝交界處，是“四川東大門”，是四川出川和出海大通道要沖，區(qū)位優(yōu)勢突出，戰(zhàn)略地位特殊。省、市歷來十分重視隆昌發(fā)展，將其作為對外開放、川渝合作的“橋頭堡”。隆昌撤縣設(shè)市，有利于加強與重慶的交流合作，為川渝合作探索有效模式。
在陜西神木，撤縣改市也很大程度上有促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的考量。陜西省民政廳表示，神木撤縣設(shè)市，有利于進一步做大做強以煤為基的煤化工產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，帶動陜北能源化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展；有利于加快城鎮(zhèn)化進程，優(yōu)化該省城市空間布局，培育新的區(qū)域中心城市，解決陜北8萬平方公里無一個縣級市的突出問題?民政部負責(zé)人表示，最近批復(fù)的這一批撤縣設(shè)市調(diào)整，民政部從十幾大類指標(biāo)進行了考察審核，并形成了相當(dāng)固定的審核流程。“下一步，將繼續(xù)完善這方面工作。”
撤縣設(shè)市有哪些工作要求？
下一步有什么工作考慮？
撤縣設(shè)市的總體要求是積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序，防止一哄而上、盲目設(shè)市。為此，民政部按照黨中央國務(wù)院部署，對撤縣設(shè)市申報審核提出了一系列工作要求。
一是強化論證評估。要求根據(jù)國家和區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略，充分考慮本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人口變動趨勢和城鎮(zhèn)化空間布局等情況，對撤縣設(shè)市的科學(xué)性、必要性、可行性進行研究論證，統(tǒng)籌安排撤縣設(shè)市的申報時間和順序，確?？茖W(xué)有序申報；要求圍繞撤縣設(shè)市對當(dāng)?shù)厝丝谫Y源、經(jīng)濟發(fā)展、文化傳承、群眾生活等方面的影響進行全面評估，確保平穩(wěn)順利實施。
二是細化基礎(chǔ)工作。要求撤縣設(shè)市事項應(yīng)當(dāng)按照《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》規(guī)定，經(jīng)擬撤縣設(shè)市地方上一級黨的委員會全會研究討論，體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；要求撤縣設(shè)市方案和論證評估情況應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議研究討論，夯實主體責(zé)任；要求廣泛聽取擬撤縣設(shè)市地方人大代表、政協(xié)委員的意見，確保民意基礎(chǔ)。
三是引入外部力量。對于部分情況比較復(fù)雜的撤縣設(shè)市事項，充分借助外腦，引入專家論證和第三方評估機制，強化專家和專業(yè)力量在撤縣設(shè)市審核報批中的作用，提升撤縣設(shè)市工作的科學(xué)化、規(guī)范化水平。
其中，在論證評估方面，要求根據(jù)國家和區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略，充分考慮本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人口變動趨勢和城鎮(zhèn)化空間布局等情況，對撤縣設(shè)市的科學(xué)性、必要性、可行性進行研究論證，統(tǒng)籌安排撤縣設(shè)市的申報時間和順序，確保科學(xué)有序申報；要求圍繞撤縣設(shè)市對當(dāng)?shù)厝丝谫Y源、經(jīng)濟發(fā)展、文化傳承、群眾生活等方面的影響進行全面評估，確保平穩(wěn)順利實施。
與此同時，“十三五”規(guī)劃綱要明確提出以提升質(zhì)量、增加數(shù)量為方向，加快發(fā)展中小城市，符合條件的縣和特大鎮(zhèn)可有序改市的目標(biāo)任務(wù)。這其中，相比撤縣設(shè)市，特大鎮(zhèn)改市如何操作、何時啟動，目前仍無具體的細則出臺。
“撤縣設(shè)市”小資料
在20世紀90年代，國內(nèi)出現(xiàn)過一波“撤縣設(shè)市”的熱潮。統(tǒng)計顯示，1994-1996年間，全國共有95個縣改市和1個新設(shè)縣級市。改為市之后，多地的縣域經(jīng)濟得到了快速發(fā)展。截至1998年，我國縣級市數(shù)量達437個，其中近350個為縣改市。
20世紀90年代末中央收窄“撤縣設(shè)市”的口子，其根本原因還在于不少地方為了改市，往往好大喜功，甚至弄虛作假，編造相關(guān)數(shù)據(jù)，從而扭曲了城鎮(zhèn)化的方向與目標(biāo)，出現(xiàn)城鎮(zhèn)化“虛熱”：一方面，城市建設(shè)缺乏規(guī)劃，一些地方出現(xiàn)供大于求的“鬼城”；另一方面，與民生息息相關(guān)的公共服務(wù)并沒能跟上。
王牌智庫觀點
王牌智庫認為，撤縣設(shè)市是促進我國中小城市“增量提質(zhì)”，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局的有力舉措。撤縣設(shè)市重新開閘，必將拉開新一輪縣域發(fā)展競爭的差距。誰能率先納入撤縣設(shè)市的序列，將贏得更大的發(fā)展機遇。
撤縣設(shè)市對地方經(jīng)濟社會發(fā)展“前景可期”，但無序、過量的撤縣設(shè)市也會造成眾多“縣”的盲目競爭及行政資源的巨大浪費，因此，必須綜合考慮區(qū)域發(fā)展平衡及地方經(jīng)濟社會發(fā)展、人口集聚水平等因素規(guī)范有序地推進撤縣設(shè)市。
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