李揚(yáng)：“十四五”城鎮(zhèn)化怎么建，“錢”的挑戰(zhàn)或居首位
時間:2020-11-14來源:王牌智庫 作者:acebm 點擊:
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10月25日，在中國城市百人論壇2020年會上，中國社會科學(xué)院原副院長、中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、國家金融與發(fā)展實驗室理事長李揚(yáng)以《城市發(fā)展要解決好資金來源問題》為題做了發(fā)言，提出了宏觀調(diào)控的“地方化”風(fēng)險。他一開篇就說：“‘十四五’期間，我們國家城市化面臨新的挑戰(zhàn)，而且資金挑戰(zhàn)可能居于第一位。”這番發(fā)言，值得地方政府關(guān)注及深思。
10月25日的中國城市百人論壇2020年會上，李揚(yáng)以《城市發(fā)展要解決好資金來源問題》為題做了發(fā)言，提出了宏觀調(diào)控的“地方化”風(fēng)險。
他一開篇就說：“‘十四五’期間，我們國家城市化面臨新的挑戰(zhàn)，而且資金挑戰(zhàn)可能居于第一位。”我們得冷靜審視“錢從哪兒來”的問題。
△中國社會科學(xué)院原副院長、中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、國家金融與發(fā)展實驗室理事長李揚(yáng)圖片來源：責(zé)任百人論壇官微
國家賬本
從中國2020年1至9月的財政收支狀況來看，雖然情況在不斷好轉(zhuǎn)，但中國財政收支差額問題依然突出。
而且這種情況將在“十四五”時期延續(xù)，財政赤字增大是大概率事件。
第一本賬，一般公共預(yù)算（1~9月累計）：
預(yù)算收入141002億元，同比下降6.4%，這是在意料之中的，因為受新冠肺炎疫情的影響。預(yù)算支出175185億元，也下降了，因為政府“過緊日子”。
但是，支出只同比下降了1.9%，收入下降得更多，財政赤字?jǐn)U大了。
第二本賬，政府性基金（1~9月累計）：
收入55207億元，同比增長了3.8%；支出78218億元，增長了26.6%。
但是，支出增長得更快，同樣出現(xiàn)了赤字的問題。
政府性基金里無論是收入還是支出，漲得比較多的都與土地有關(guān)，都與城市化和城市基礎(chǔ)設(shè)施密切相關(guān)。
近幾年來，政府的赤字率和債務(wù)率不斷攀升，我們最重要的任務(wù)之一就是“去杠桿”。
國家金融與發(fā)展實驗室研究中國債務(wù)和杠桿率問題發(fā)現(xiàn)，從增速上看，2020年第一季度中國實體經(jīng)濟(jì)杠桿率攀升了13.9個百分點，是僅低于2009年一季度的歷史次高點。二季度又升了7.1個百分點，漲幅雖大大收窄，但上升的勢頭依然值得警惕。
政府的杠桿率上升得比較多。從2015年到2018年，中國政府在世界上罕見地做到了“去杠桿”，成效顯著。
但是面對新冠肺炎疫情爆發(fā)，面對經(jīng)濟(jì)下行壓力逐漸增大，加上2019年財政刺激政策，導(dǎo)致政府杠桿率迅速上升。
杠桿率上升，是我國宏觀政策應(yīng)對新冠肺炎疫情的必然和必要舉措。今年二季度宏觀杠桿率上升趨勢減緩的根本原因在于經(jīng)濟(jì)增長率由負(fù)轉(zhuǎn)正，是杠桿率的分母因素發(fā)揮了更大的作用。
所以，如果下半年經(jīng)濟(jì)增長繼續(xù)恢復(fù)，宏觀杠桿率增幅進(jìn)一步趨緩是可期的。
地方風(fēng)險
城市化是在地方層面推進(jìn)的，地方有沒有財力去支持呢？可以看下這張圖。
地方可支配財力主要來自三個部分。
最下面部分（藍(lán)柱）是指歸屬地方的稅和費，第二個部分（黃柱）是轉(zhuǎn)移支付和稅收返還占比，第三部分（綠柱）是政府性基金收入，主要是賣地收入。
這是2019年4月財政部公布的一份文件中列出的36個省市的財政困難系數(shù)。
從系數(shù)高達(dá)90.00、88.06的青海、寧夏，到系數(shù)為20的北京，每個省份都或多或少存在財政困難的問題。
這樣一看就會對地方政府在發(fā)展過程中面臨的資金困境有個基本印象了。
而且，任何地方政府都不可能依靠自己的收入去平衡自己的支出，這是一個體制性現(xiàn)象。在這種格局下，無論城市發(fā)展有多大的雄心壯志，沒有錢是萬萬不行的。
今年以來，地方債發(fā)行規(guī)模增大，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)有所加重。現(xiàn)在出現(xiàn)了兩個問題：
第一個問題在于地方債的投資效率。多數(shù)地區(qū)難以找到經(jīng)過縝密計算、具有財務(wù)可持續(xù)性的項目，政府發(fā)債獲取收入之后，有相當(dāng)一部分資金沒有支出，“趴”在政府的賬上，沒有形成真正的需求。
出現(xiàn)這種情況，與發(fā)債的目的有所相悖。錢沒有支出就不是需求，我們說叫有支付能力的需求，支付是關(guān)鍵，沒支付就有問題了。
第二個問題是宏觀調(diào)控效率越來越依賴廣大地方政府的運(yùn)行，從而出現(xiàn)了宏觀調(diào)控“地方化”的風(fēng)險，這將對我國未來的宏觀調(diào)控的格局、機(jī)制和效率產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
在過去幾十年的發(fā)展中，地方政府積極發(fā)揮作用以及地方政府之間展開競爭，是迄今為止中國經(jīng)濟(jì)奇跡的“秘訣”之一。
各級地方政府不僅扮演著對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展“積極干預(yù)者”的角色，還扮演著“準(zhǔn)公司”的角色?？梢哉f，地方政府積極作為，則經(jīng)濟(jì)活躍，增長迅速；反之，地方政府懶政、怠政，則經(jīng)濟(jì)增長遲緩。
問題在于，事權(quán)主要在地方，而無論是財政資金還是金融資源，大多集中在中央。地方政府的事權(quán)和財權(quán)不匹配，導(dǎo)致其在財政上依賴上級政府乃至中央政府轉(zhuǎn)移支付，在金融上依賴各類金融機(jī)構(gòu)和各類融資平臺。
這一問題在“十四五”過程中肯定還會繼續(xù)存在，而且必須予以解決。
三個對策
圖片來源：攝圖網(wǎng)
解決上述這些問題需要多措并舉，我覺得有這樣幾個治本之道：
首先應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，縮減政府直接參與經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)模。
十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》有句很重要的話：大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。
2013年，中組部在《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》中也提出：要把政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計和責(zé)任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績工程”。
第二是財稅方面的對策。
編制“總賬”。加快建立國家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度，編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表，建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，推進(jìn)部門信息共享。
財稅體制改革。保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。
建立城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場化運(yùn)營機(jī)制，形成支撐公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的合理償債收入結(jié)構(gòu)。
要進(jìn)行財稅體制改革。讓地方政府的權(quán)利和責(zé)任匹配起來，城市基礎(chǔ)設(shè)施也要進(jìn)行市場化運(yùn)作，不能全部由政府負(fù)擔(dān)。
第三是金融方面的對策：
產(chǎn)權(quán)對策，通過資產(chǎn)證券化，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)向社會資本的轉(zhuǎn)讓。
機(jī)構(gòu)對策，設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資專營機(jī)構(gòu)，應(yīng)對城市化過程中大量的資金需求。
市場對策，以城鎮(zhèn)化的未來收益為支撐，積極探索多樣化的市政項目發(fā)債模式，根據(jù)收益狀況進(jìn)行分類處理等。
PPP對策，推行“公共部門-私人企業(yè)-合作模式”。
外資對策，進(jìn)一步地擴(kuò)大對外開放，繼續(xù)推動匯率自由化和資本項目開放的進(jìn)程。
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