【導(dǎo)讀】改革開放以來，中國經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。“十四五”期間，中國常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破65%。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，越來越多農(nóng)村人口進(jìn)入城市，作為我國發(fā)展和治理基本單元的縣，成為這一進(jìn)程的主要載體。但是，在縣域城鎮(zhèn)化突飛猛進(jìn)的同時(shí)，“房地產(chǎn)化”現(xiàn)象卻愈發(fā)明顯。

 

“房地產(chǎn)化”是指城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過度依賴于房地產(chǎn)業(yè)，將房地產(chǎn)業(yè)作為推動(dòng)人口進(jìn)城與城市空間擴(kuò)張的主要手段，它根本上反映的是城鎮(zhèn)化在一定程度上脫離城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，以及以此為依托的人口聚集與公共服務(wù)完善。

作者通過對(duì)東部和中西部縣城的房地產(chǎn)與公共服務(wù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前縣域城鎮(zhèn)化已普遍陷入“房地產(chǎn)化”誤區(qū)，并呈現(xiàn)出房地產(chǎn)價(jià)格畸高、超越區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口聚集能力的典型特征。作者指出，造成這一現(xiàn)象的原因在于縣級(jí)政府將行政拆遷與公共服務(wù)捆綁，推動(dòng)土地增值-融資貸款-高額財(cái)政支出循環(huán)，進(jìn)而造就危險(xiǎn)的“繁榮”。作者通過對(duì)“城市型”縣城和“鄉(xiāng)村型”縣城的分析，提出不同城市間要分工合作，不能籠統(tǒng)采用以房地產(chǎn)為中心的透支性發(fā)展模式。最后，作者強(qiáng)調(diào)縣域的城鎮(zhèn)化應(yīng)盡快擺脫對(duì)房地產(chǎn)市場的過度依賴，找準(zhǔn)自身定位，立足于城市自身特性，回歸合理的發(fā)展道路。

 

本文原載《文化縱橫》2023年第2期，原題為《縣域發(fā)展何以陷入“房地產(chǎn)化”》。僅代表作者觀點(diǎn)，供讀者參考辨析。

 

縣域發(fā)展何以陷入“房地產(chǎn)化”？

2022年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，明確了縣域城鎮(zhèn)化的重要地位。它對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系意義重大，是中國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。然而，當(dāng)前不少地區(qū)的縣城建設(shè)正在陷入“房地產(chǎn)化”的困境，看似欣欣向榮的縣域城鎮(zhèn)化實(shí)則高度依賴盈利性房地產(chǎn)的驅(qū)動(dòng)。這嚴(yán)重偏離了國家城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)，且已經(jīng)產(chǎn)生了較多負(fù)面效應(yīng)，蘊(yùn)含著一系列的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
 

縣城房價(jià)畸高與被“房地產(chǎn)化”的縣域城鎮(zhèn)化
 

房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與城鎮(zhèn)化的推進(jìn)相伴而生，是城鎮(zhèn)化不可或缺的重要環(huán)節(jié)。不過，由于房地產(chǎn)業(yè)能夠在短期內(nèi)增加城市建設(shè)的資本投入，推動(dòng)土地大規(guī)模的資本化，帶來可觀的利益增量與城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)張效果，這就使它容易被過度發(fā)展，引發(fā)城鎮(zhèn)化進(jìn)程被“房地產(chǎn)化”的突出問題。“房地產(chǎn)化”是指城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過度依賴于房地產(chǎn)業(yè)，將房地產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張作為推動(dòng)人口進(jìn)城與城市空間擴(kuò)張的主要手段，它根本上反映的是城鎮(zhèn)化在一定程度上脫離了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，以及以此為依托的人口聚集與公共服務(wù)完善。通常來說，陷入“房地產(chǎn)化”的城鎮(zhèn)化會(huì)在短期內(nèi)引發(fā)房價(jià)猛烈攀升，出現(xiàn)地產(chǎn)泡沫化的問題，即高額房價(jià)難以匹配城鎮(zhèn)化所要求的工業(yè)化水平、人口聚集程度以及公共服務(wù)能力。從實(shí)踐來看，近年來，無論是在東部發(fā)達(dá)地區(qū)的縣城，還是在中西部地區(qū)的普通農(nóng)業(yè)縣，各地縣域城鎮(zhèn)化的推進(jìn)都普遍伴隨著房地產(chǎn)業(yè)的興盛與房價(jià)的畸高，縣域城鎮(zhèn)化陷入“房地產(chǎn)化”的趨向日益凸顯。
 

以浙江省為例，浙江省共計(jì)90個(gè)縣（市、區(qū)），根據(jù)2022年8月的數(shù)據(jù)，這90個(gè)縣（市、區(qū)）房價(jià)均價(jià)超過2萬元每平方米的有29個(gè)，超過1萬元每平方米的多達(dá)85個(gè)，僅有5個(gè)區(qū)縣房價(jià)均價(jià)低于1萬元每平方米，但也超過了8000元每平方米。浙江屬于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高，但縣城的畸高房價(jià)仍然與縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平不相匹配。2021年，浙江省共有25個(gè)縣（市、區(qū)）的GDP超過1000億元，這25個(gè)縣（市、區(qū)）大多屬于核心城市的轄區(qū)或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級(jí)市，剩余65個(gè)縣（市、區(qū)）GDP均低于1000億元，20個(gè)縣（市、區(qū)）GDP仍低于300億元。這表明，大量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般、人口密集度不高的縣城也維持了高額房價(jià)。例如，衢州位于浙江省的山區(qū)地帶，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，其下轄的1區(qū)5縣中僅核心城區(qū)屬于人口流入地，其余5縣的常住人口均少于戶籍人口，但六地的房價(jià)均價(jià)均超過1萬元每平方米。價(jià)格最低的常山縣2021年的GDP僅為187.58億元，房價(jià)均價(jià)仍高達(dá)10693元每平方米。顯然，縣城房價(jià)攀升事實(shí)上并不是依托于縣域經(jīng)濟(jì)人口總量的提升。
 

與此同時(shí)，大量中西部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化也普遍陷入“房地產(chǎn)化”的窠臼，且呈現(xiàn)出更為嚴(yán)重的房價(jià)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口聚集度、公共服務(wù)質(zhì)量失衡的狀態(tài)。以地處中部的湖北省為例，該省共有103個(gè)縣級(jí)區(qū)劃，除去39個(gè)市轄區(qū)（含3個(gè)直管市）外，共有縣級(jí)城鎮(zhèn)64個(gè)，根據(jù)2022年4月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，64個(gè)縣級(jí)城鎮(zhèn)中，房價(jià)均價(jià)超過5000元每平方米的縣城達(dá)到24個(gè)，超過4000元每平方米的縣城有47個(gè)，分別占縣城總數(shù)的37.5%與73.4%。相比東部發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部縣城的房價(jià)明顯較低，但這些縣城大多屬于以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的人口流出縣，公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施水平也相對(duì)落后，它們大多依托縣域城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了房價(jià)大幅度上漲，不少縣城的房價(jià)甚至開始接近地市級(jí)城市的房價(jià)。例如，湖北咸寧市共有1區(qū)5縣，2022年其核心市區(qū)咸安區(qū)的房價(jià)均價(jià)為4502元每平方米，5縣中除赤壁市經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)外，其余4縣的經(jīng)濟(jì)能力明顯弱于市區(qū)，且面臨著人口大規(guī)模外流的問題；但近年來，這幾個(gè)縣城的房價(jià)卻不斷攀升：通城縣2021年的GDP總量僅為191.04億元，不足市區(qū)的二分之一，全縣52.7萬總?cè)丝谥杏?2萬的外出打工人口，但2022年，該縣房價(jià)卻攀升到4239元每平方米，接近市區(qū)房價(jià)?？梢哉f，持續(xù)落后的縣域經(jīng)濟(jì)、大規(guī)模外流的人口與不斷高漲的房價(jià)，已經(jīng)構(gòu)成了很多中西部地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化的突出特點(diǎn)，其經(jīng)濟(jì)、人口與房價(jià)的高度不平衡比東部縣城表現(xiàn)得更為突出。
 

這深刻表明，當(dāng)前縣域城鎮(zhèn)化已經(jīng)普遍陷入了“房地產(chǎn)化”的發(fā)展誤區(qū)，并呈現(xiàn)出房地產(chǎn)價(jià)格畸高，超越區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口聚集能力的典型特征。
 

依托房地產(chǎn)推動(dòng)的縣域城鎮(zhèn)化模式
 

依托房地產(chǎn)推動(dòng)的縣域城鎮(zhèn)化模式具有高度的同質(zhì)性，其核心是在縣域人口與產(chǎn)業(yè)狀況未發(fā)生根本改變的情況下，通過行政手段制造商品房需求、推高房地產(chǎn)市場價(jià)格，并利用房地產(chǎn)的發(fā)展造成人口進(jìn)城購房、城市空間擴(kuò)張的短期效應(yīng)。這一模式包含三重基本操作。
 

第一，利用行政手段改變縣城商品房市場的供求關(guān)系，人為制造大量購房需求，從而推動(dòng)商品房市場蓬勃發(fā)展，實(shí)現(xiàn)房價(jià)快速增長。在地方政府積極干預(yù)前，絕大部分縣城的房價(jià)都與本地的人口、產(chǎn)業(yè)狀況相契合，商品房需求相對(duì)穩(wěn)定，一般只有在縣城擁有穩(wěn)定就業(yè)或有購買投資能力的群體，才會(huì)在縣城購房。中西部地區(qū)的縣城由于缺少工業(yè)產(chǎn)業(yè)、人口大量外流，其商品房更是長期處于較低的價(jià)格水平。正是為了突破房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定運(yùn)行狀態(tài)，撬動(dòng)更大規(guī)模的土地非農(nóng)化與土地增值收益，在縣域城鎮(zhèn)化過程中，縣級(jí)政府遂有著強(qiáng)烈推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的訴求。從具體實(shí)踐來看，縣級(jí)政府普遍依托行政權(quán)力，積極利用棚戶區(qū)改造、舊城改造等政策，展開大規(guī)模的“拆遷運(yùn)動(dòng)”。“拆遷運(yùn)動(dòng)”起到了兩重效果：一是借助政策撬動(dòng)大規(guī)模財(cái)政資金。無論是“棚改”還是“舊改”都附著了較大規(guī)模的項(xiàng)目資金與優(yōu)惠貸款政策，能夠用于增加地方可支配的財(cái)力，這對(duì)財(cái)政資金緊缺的中西部縣級(jí)政府尤為重要。二是以拆遷制造非市場性的商品房需求。為了將拆遷戶的住房需求引入商品房市場，縣級(jí)政府一般都會(huì)積極推動(dòng)貨幣化補(bǔ)償模式，并以優(yōu)惠政策引導(dǎo)拆遷戶將補(bǔ)償款轉(zhuǎn)換為商品房。
 

由此，公共財(cái)政資金就能以拆遷補(bǔ)償款的形式涌入房市產(chǎn)市場，在短期內(nèi)制造大規(guī)模購房需求，引發(fā)房價(jià)激增。以筆者調(diào)研的中部T縣為例，該縣在2016～2019年間，借助縣域城鎮(zhèn)化申請(qǐng)了13個(gè)“棚改”項(xiàng)目，涉及拆遷6879戶，并獲得了10億元左右的融資貸款。T縣利用這些融資貸款，以增加各類補(bǔ)貼的形式，提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使該縣的拆遷補(bǔ)償價(jià)格略高于商品房價(jià)格，引導(dǎo)拆遷戶購買商品房。棚戶區(qū)改造的第二年，該縣的房價(jià)均價(jià)就從原來的每平方米2500元增長到3500元，2019年房價(jià)均價(jià)已經(jīng)高達(dá)4038元每平方米。
 

第二，將房地產(chǎn)市場與民生公共資源的分配相掛鉤，制造鄉(xiāng)村人口進(jìn)城買房的動(dòng)力，從而造成人口向縣城聚集的可觀現(xiàn)象，并進(jìn)一步拉高房價(jià)。中西部縣城的工業(yè)化水平較低、就業(yè)機(jī)會(huì)有限，城區(qū)常住人口有限，鄉(xiāng)村是人口的主要聚集地；東部縣城的常住人口較多，但基于較高的城鄉(xiāng)一體化水平，絕大部分本地人口也仍然愿意在鄉(xiāng)村居住。為了撬動(dòng)人口進(jìn)城，縣級(jí)政府普遍通過調(diào)控縣域民生公共資源的配置，影響農(nóng)民的購房與居住決策。一般采取的手段是，在縣城集聚優(yōu)質(zhì)教育資源，興建遠(yuǎn)超鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的高質(zhì)量學(xué)校，大幅度增加縣城學(xué)位、抽調(diào)優(yōu)質(zhì)教師資源，拉大縣域內(nèi)部城鄉(xiāng)教育質(zhì)量的差異；同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)定只有在城區(qū)擁有戶口或商品房產(chǎn)權(quán)的家庭才可以獲得城區(qū)的入學(xué)資格，從而影響教育資源配置。
 

由此，盈利性的房地產(chǎn)就與民生性的公共服務(wù)緊密捆綁，是否擁有城區(qū)的商品房產(chǎn)權(quán)成為享受縣城優(yōu)質(zhì)教育資源的基礎(chǔ)條件?？h級(jí)政府也因此得以“撥動(dòng)”城鄉(xiāng)社會(huì)的敏感神經(jīng)，激發(fā)鄉(xiāng)村人口進(jìn)城，實(shí)現(xiàn)增加縣城常住人口、維系房價(jià)高位運(yùn)行的目的。以中部省份H縣為例，該縣常住人口90.19萬人，外出打工人口22.9萬。為了推動(dòng)人口進(jìn)城，2016年，該縣投入13億元興建高標(biāo)準(zhǔn)教育新城，增加了13600個(gè)學(xué)位（涵蓋幼兒園、小學(xué)、初中、高中），且每年遴選優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)村教師到新學(xué)校任教。這使該縣的城鄉(xiāng)教育差距在短期內(nèi)迅速拉大，為了讓孩子在縣城入學(xué)，農(nóng)民不得不購買相應(yīng)的商品房。該縣的房價(jià)很快實(shí)現(xiàn)了飛漲，2016年前該縣房價(jià)僅為2600元每平方米，且很少有人問津，而2021年就已經(jīng)飆升到5000元每平方米。
 

第三，隨著商品房價(jià)格激增，縣級(jí)政府得以撬動(dòng)大規(guī)模的土地財(cái)政收入與融資性貸款，維系縣城的高規(guī)格建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)縣城在空間上的快速城鎮(zhèn)化，并持續(xù)維系高房價(jià)。通過行政化拆遷與公共服務(wù)“捆綁”，縣城房價(jià)快速攀升并轉(zhuǎn)換為縣城土地價(jià)值與需求規(guī)模的增長，從而增加了縣級(jí)的土地財(cái)政收入與融資性貸款。依托土地融資產(chǎn)生的金融乘數(shù)效應(yīng)，縣一級(jí)可支配財(cái)政收入的增長幅度通常十分可觀，這些財(cái)政收入能夠持續(xù)投入到縣城建設(shè)中，維系土地城鎮(zhèn)化的快速展開。大量縣城正是以此在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了建設(shè)水平的大幅度提升，一些中西部縣城也出現(xiàn)了越來越多“豪華”的城市設(shè)施與景觀。不過，縣級(jí)政府的公共投入仍然有較強(qiáng)的指向。為了維持高額房價(jià)，城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)主要集聚在新建商品房周邊，作為房地產(chǎn)的配套設(shè)施。這在財(cái)政資源緊缺的中西部縣城表現(xiàn)得尤為明顯，很多縣城在城鎮(zhèn)化過程中都形成舊城區(qū)與新城區(qū)的顯著區(qū)分，新城區(qū)房地產(chǎn)密集，周邊基礎(chǔ)設(shè)施較好、較新，而人口與商業(yè)相對(duì)聚集的舊城區(qū)則基礎(chǔ)設(shè)施落后，很難得到政府的投資與建設(shè)。
 

由此，一方面，通過將行政拆遷與公共服務(wù)“捆綁”，縣級(jí)政府在短期內(nèi)制造了大規(guī)模的購房需求，大量公共資源與社會(huì)資源被動(dòng)員進(jìn)房地產(chǎn)市場，推動(dòng)房地產(chǎn)市場的興盛與畸高的房價(jià)；另一方面，房價(jià)高位運(yùn)行帶來的土地增值收益與融資性貸款，又進(jìn)一步維系了政府制造購房需求所需的高額財(cái)政支出。兩者的疊加與循環(huán)，使縣城可以不依托經(jīng)濟(jì)與人口增長，只通過迫使農(nóng)民進(jìn)城購房，就能實(shí)現(xiàn)縣城空間的快速擴(kuò)張，縣域城鎮(zhèn)化就此呈現(xiàn)出“繁榮”圖景。然而，這一模式的城鎮(zhèn)化卻嚴(yán)重背離了國家的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，蘊(yùn)含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。